L´Unione europea dispone, come recita l´art.13, par.1, TUE di "un quadro istituzionale che mira a promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l´efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni". Il secondo comma specifica le istituzioni che fanno parte di questo quadro istituzionale. La formulazione dell´articolo legittima tuttavia un´accezione più ampia, tale da ricomprendere indistintamente tuti gli organismi operanti nell´ambito dell´Unione, poiché l´esigenza di assicurare la coerenza complessiva dell´azione di questa, affermata dall´articolo 13 TUE, ha ragion d´essere in relazione al funzionamento del sistema istituzionale nel suo complesso10.
Infatti, sebbene nel sistema istituzionale dell´Unione la nozione d'istituzione risulti riservata fin dalle origine alle sole elencate nei trattati e attualmente enunciate nel par.1, comma 2 dell'articolo 13 TUE e, unicamente ad esse si riferisce il Capo I della parte IV del TFUE, alle istituzioni delle originarie comunità europee si sono
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la natura delle sue funzioni.
7 Va inoltre evidenziato che il titolo II del TUE integra la cittadinanza dell’UE nelle disposizioni relative ai principi democratici (articolo 9 TUE) e rafforza il vincolo tra cittadinanza e democrazia (articoli 10 e 11 del TUE).
8 O. Hoing; W. Wessels, The European Commission´s position in the Post-Lisbon
Institutional Balance, Secretariat or Partner to the European Council?, in M. Chang; J. Monar,
The European Commission in the Post-Lisbon era of Crises, Cahiers du Collège d'Europe / College of Europe Studies - Volume 16, 2013.
9 Articolo 17(8) TUE.
10 R. Adam, A. Tizzano, Lineamenti di diritto dell’Unione europea, Torino: Giappichelli, 2010, pp. 51-52.
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progressivamente affiancati ulteriori organi, di diverso livello e funzioni, nati non solo sulla base di decisioni prese a livello di trattati o di previsioni esplicite di questi, ma anche di decisioni autonome delle stesse istituzioni dell´Unione11.
La giurisprudenza della Corte in materia di categorizzazione degli organi e organismi dell´Unione non ha favorito il raggiungimento di un consenso nel dibattito dottrinale in quanto l´estensione dell’ applicazione delle norme il cui ambito è circoscritto dai trattati alle “istituzioni” è stato interpretato caso per caso giungendo a conclusioni diverse12.
Va tuttavia rilevato che la formulazione dell´articolo 13 TUE riunendo le disposizioni precedentemente stabilite dagli ex articoli 3TUE e 7TCE che sancivano rispettivamente il quadro istituzionale unico, l´elenco delle istituzioni e il principio di attribuzione orizzontale, semplifica le disposizioni istituzionali favorendo la distinzione tra le prerogative riservate alle istituzioni e le funzioni degli altri organi.
L'articolo 13(1) TUE elenca le missioni affidate alle istituzioni, prima tra tutte la promozione dei valori dell'Unione definiti all'articolo 2 del TUE, una lista che viene ampliata rispetto ai Trattati di Maastricht e Amsterdam fino ad includere il principio di pluralismo della società, della non discriminazione, della tolleranza, della solidarietà e della parità tra donne e uomini.
Il secondo compito assegnato alle istituzioni dall'articolo 13 del TUE è quello di perseguire gli obiettivi dell' Unione, definiti dall'articolo 3 del TUE.
Il dovere di servire gli interessi dell'Unione, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, sembra stabilire un equilibrio tra le istituzioni rappresentative di tali interessi cosi come definite dall' articolo 10(2) TUE13.
Infine la garanzia di coerenza, l'efficacia e la continuità delle politiche e delle azioni dell' Unione richiedono una stretta cooperazione istituzionale, la cui mediazione è affidata alla Commissione europea all'articolo 17(1) TUE.
Precedentemente all´entrata in vigore del trattato di Lisbona, le istituzioni erano
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11 Benché solamente una revisione dei trattati possa elevare un agenzia o un organismo al rango di istituzione, e questo non sia avvenuto, il Trattato di Lisbona ha rafforzato lo status, degli organi consultivi a cui è stato consacrato il capo 3 del Titolo I, Parte sesta del TFUE, dedicato alle disposizioni istituzionali.
12 Nella sentenza del 4 febbraio 1992, Adam contro Commissione, causa C-828/79, la Corte ha interpretato l`art. 7, par 1 TCE in modo restrittivo affermando che “i Trattati istitutivi delle Comunità contengono disposizioni che precisano quali sono le istituzioni delle tre comunità. Il Comitato economico e sociale e la Corte dei conti non rientrano tra queste istituzioni. Ne consegue che la consultazione del Comitato economico e sociale e della Corte dei conti non era obbligatoria” mentre la sentenza del 3 marzo 1988, causa C-85/86, Commissione c.
Bei rappresenta un caso di interpretazione estensiva dello stesso articolo. La Banca europea degli
Investimenti sosteneva di non essere né una istituzione né un servizio delle Comunità̀, ma di godere nei confronti di queste di una posizione autonoma per il suo status giuridico, tuttavia la Corte ha affermato che: “il riconoscimento alla Banca di siffatta autonomia funzionale e istituzionale non ha la conseguenza di distaccarla completamente dalle Comunità̀ e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario. Infatti, emerge in particolare dall'art. 130 del trattato che la Banca ha il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi della Comunità̀ e pertanto si colloca, in base al trattato, nel contesto comunitario”.
13 L´articolo 10(2) TUE stabilisce che Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini.
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elencate senza essere incluse in un´architettura solida e strutturata. Le istituzioni politiche sono le prime a essere menzionate tra le istituzioni elencate nell´art. 13 (1), TUE: il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio e la Commissione.
L´ordine con cui sono enumerate le istituzioni nel trattato di Lisbona non è neutrale14. Al Parlamento è riservato il privilegio di aprire la lista, giacché organo democraticamente eletto e rappresentativo dei cittadini europei. Questo loro carattere è determinato non solo dalla composizione contraddistinta da un'impronta politica, ma anche dalle funzioni assolte all´interno del sistema istituzionale attraverso la partecipazione, anche se con ruoli differenti, al processo decisionale. Esse inoltre orientano, tramite le rispettive funzioni, la vita e gli indirizzi politici dell´Unione. È quindi comprensibile che il rapporto esistente tra queste istituzioni, quale definito dalle successive revisioni dei trattati, abbia tradizionalmente identificato l´effettivo assetto istituzionale dell´Unione e l´equilibrio che lo caratterizza.
L'elemento di novità di maggior rilievo di quest'articolo risiede nell´elevazione al rango di istituzione del Consiglio europeo e della Banca centrale15.
Creato nel 1974 su iniziativa del Presidente francese Valerie Giscard D´Estaing, il Consiglio europeo è rimasto per lungo tempo un´entità informale. Sebbene abbia fatto apparizione nei trattati con l´entrata in vigore dell´Atto unico europeo è stato formalmente annoverato tra le istituzione solamente con il trattato di Lisbona, che ne definisce chiaramente le attribuzioni, la composizione e le competenze.
Nonostante le iniziali reticenze dei paesi meno popolati, che temevano un eccessivo indebolimento della Commissione, l´istituzionalizzazione del Consiglio europeo è stata accettata all´unanimità in seguito alle garanzie espresse dall´articolo 15(1) TUE che non gli riconosce nessun potere legislativo, in sede di Conferenza intergovernativa.
L'istituzionalizzazione del Consiglio europeo testimonia la crescente importanza dell' integrazione europea nella politica nazionale16 ed ha avuto delle ripercussioni
sull'equilibrio istituzionale, in particolare sul potere decisionale del Consiglio e sul ruolo di promotore dell´interesse generale e di iniziativa della programmazione annuale e pluriennale affidato alla Commissione.
Nei precedenti trattati il Consiglio europeo era qualificato come organo deliberante, cui era affidato il compito di sviluppare e definire le linee politiche della Comunità, questo compito rafforzato e affidato a un'istituzione ha parzialmente indebolito il monopolio dell'iniziativa legislativa della Commissione, benché sul piano formale nessuna disposizione dei trattati preveda una tale ipotesi17. Inoltre
l'evoluzione del ruolo del Consiglio europeo sembra aver controbilanciato la progressiva condivisione dei poteri legislativi e di bilancio tra il Parlamento e il
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14 Il TUE e il TFUE disciplinano le attribuzioni e le modalità di funzionamento delle istituzioni seguendo lo stesso ordine: Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio e Commissione.
15 Diversamente dal Consiglio europeo, il quale figurava tra le istituzioni dell´Unione già nel Trattato costituzionale (Art. I-19), l´inclusione della Banca centrale è avvenuta solamente con il Trattato di Lisbona.
16 A. Duff, The struggle for Europe´s constitution, London: IB Tauris, 2009. 17 Sull´argomento si veda O. Hoing; W. Wessels, 2013, op.cit.
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Consiglio a favore di quest'ultimo18, rafforzando la componente intergovernativa del quadro istituzionale.
2. L’affermazione del principio di attribuzione delle competenze tra le