L´importanza costituzionale della scelta della base giuridica 61 !

Per lungo tempo la sentenza della Causa 8/73 Hauptzollamt Bremerhaven contro

Massey-Ferguson GmbH9 che metteva in discussione l' adozione del regolamento

803/68 CEE, è stata considerata il locus classicus della scelta della base giuridica. L'art. 235 autorizzava il Consiglio a emanare i provvedimenti del caso, qualora un'azione della Comunità risultasse necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità nel funziona mento del mercato comune, senza che il trattato prevedesse i poteri d'azione a tal uopo richiesti. Ai sensi dell'art. 3, lettera a) e b) del trattato, l'instaurazione dell'unione doganale fra gli Stati membri era uno degli scopi della Comunità. Il funzionamento dell'unione doganale presupponeva necessariamente la

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6 _{Sull´argomento: M. Klamert, Conflicts of legal basis: No legality and no Basis but a}

Bright Future under the Lisbon Treaty?, in European Law Review, August 2010 p.497-506;

7 _{Corte di giust. 23 febbraio 1988, causa C- 68/86 Regno Unito c. Consiglio, in Raccolta}

1988, p. 892, punto 22.

8 _{Ibidem, punto 24.}

9 _{Corte di giust. 12 luglio 1973, causa C-8/73, Hauptzollamt Bremerhaven c. Massey-}

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determinazione uniforme del valore in dogana delle merci importate da paesi terzi, affinché la protezione attuata mediante la tariffa doganale comune fosse la stessa per l'intera Comunità. La semplice adesione di tutti gli Stati membri alla convenzione sul valore in dogana delle merci non costituiva garanzia sufficiente, poiché le norme della convenzione lasciavano agli Stati contraenti una certa autonomia di adattamento su alcuni punti.

Poiché il procedimento di unificazione legislativa mediante direttive, contemplato dall'articolo 100 del TCE, non poteva costituire una soluzione efficace, la Corte è stata chiamata a giudicare se le norme relative all'attuazione dell'unione doganale e della politica commerciale comune avessero potuto offrire al Consiglio una base adeguata per la sua azione.

L´effettivo funzionamento dell'unione doganale richiedeva un' interpretazione estensiva degli artt. 9, 27, 28, 111 e 113 del trattato, e dei poteri che queste norme attribuivano alle istituzioni, al fine di consentire a queste ultime di disciplinare in maniera coerente le relazioni economiche esterne. Tuttavia il Consiglio poteva legittimamente ritenere che, al fine della certezza del diritto, fosse giustificato ricorrere al procedimento previsto dall´articolo 235 TCE, tanto più che il regolamento di cui trattasi è stato adottato durante il periodo transitorio. Dati gli specifici presupposti stabiliti dall'art. 235 TCE, questo modo di agire, secondo l´interpretazione della Corte, non poteva dar adito ad alcuna critica, poiché non erano state eluse le disposizioni del trattato relative all'autodeterminazione del Consiglio o alla ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni.

Alcuni autori hanno espresso delle riserve in relazione al fatto che il Consiglio, nel regolare questa, anziché valersi di norme del trattato specificamente attinenti alla materia che, secondo loro, avrebbero attribuito all'esecutivo comunitario dei poteri al riguardo, si è basato sull'articolo 235 che costituisce una norma sussidiaria per i soli casi in cui un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere uno de gli scopi del trattato senza che questo abbia previsto i poteri richiesti a tale fine10.

Nella Sentenza 11 giugno 1991, Commissione c. Consiglio11, la Corte ha illustrato come la scelta della corretta base giuridica sia fondamentale per la salvaguardia dell'equilibrio istituzionale.

La Commissione aveva richiesto, a norma dell'articolo 173, primo comma, del TCEE, l’annullamento della direttiva del Consiglio 21 giugno 1989, 89/428/CEE, che fissa le modalità di armonizzazione dei programmi per la riduzione, al fine dell'eliminazione, dell'inquinamento provocato dai rifiuti dell'industria del biossido di titanio.

L’atto impugnato traeva origine da una proposta di direttiva, presentata dalla Commissione, basata sugli articoli 100 e 235 del Trattato CEE. In seguito all'entrata

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10 _{Sull´argomento K. St Clair Bradley, The European Court and the legal basis of}

Community legislation, in European Law Review,vol.13, 1988, pp.379-380; N. Emiliou, 1994,

op. cit. pp. 488-507.

11 _{Corte di giust. 11 giugno 1991, causa C- 300/89, Commissione c. Consiglio, in Racc.} 1991, p. I2895.

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in vigore dell'Atto unico europeo, la Commissione ne aveva modificato il fondamento giuridico, assumendo come base il nuovo articolo 100a del Trattato CEE.

Il Consiglio, aveva però espresso un orientamento comune mirante a fondare la direttiva sull'art. 130 S del Trattato CEE. Nonostante le obiezioni avanzate dal Parlamento che, consultato dal Consiglio conformemente all'articolo 130 S, aveva ritenuto appropriato il fondamento giuridico proposto dalla Commissione, il Consiglio ha adottato la direttiva in base all'art. 130 S.

In tale occasione la Corte ha riaffermato12che “in via preliminare, nell'ambito del sistema della ripartizione delle competenze comunitarie, la scelta del fondamento giuridico di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un'istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale. Tra detti elementi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto" 13.

Mentre l'articolo 130 S del trattato stabiliva che il Consiglio decidesse sull'azione che deve essere intrapresa dalla Comunità in materia di ambiente, l'articolo 100 A, n. 1, del trattato contempla l'adozione, da parte del Consiglio, di misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative degli Stati membri che avevano ad oggetto l'instaurazione e il funziona-mento del mercato interno.

La Corte aveva in passato affermato che, "qualora la competenza di un'istituzione riposi su due norme del Trattato, l'istituzione deve adottare gli atti corrispondenti sulla base di ambedue le norme considerate. Tuttavia questa giurisprudenza non può essere applicata nella fattispecie”14. In questo caso specifico, una delle disposizioni considerate, l'articolo 100a, prevedeva il procedimento di cooperazione, contemplato dall'art. 149, n. 2, del trattato, mentre l'articolo 130 S, prescriveva il voto all'unanimità nell'ambito del Consiglio previa semplice consultazione del Parlamento europeo. In un caso simile, il cumulo di basi giuridiche avrebbe potuto indebolire il valore del procedimento di cooperazione svuotandolo della sua stessa sostanza.

Nella procedura di cooperazione, il Consiglio avrebbe dovuto deliberare a maggioranza qualificata nel caso in cui avesse deciso di accettare gli emendamenti alla sua posizione comune proposti dal Parlamento europeo e recepiti dalla Commissione, mentre era richiesta l'unanimità al fine di deliberare dopo il rigetto della posizione comune da parte del Parlamento o di modificare la proposta riesaminata dalla Commissione. Tale procedimento di cooperazione sarebbe stato annullato da un eventuale simultaneo riferimento agli articoli 100 A e 130 S, in quanto il Consiglio avrebbe dovuto in ogni caso votare all'unanimità mettendo a repentaglio lo scopo stesso del procedimento di cooperazione, che è quello di rafforzare la partecipazione del Parlamento europeo al processo legislativo della

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12 _{Sentenza 26 marzo 1987, Commissione c. Consiglio, cit. punto 11.} 13 _{Sentenza 11 giugno 1991, Commissione c. Consiglio, cit. punto 10.}

14 _{Corte di giust. 27 settembre 1988, causa C-165/87, Commissione c. Consiglio, in Racc.} 1988, p. 5558, punto 11.

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comunità, poiché, come già stabilito dalla giurisprudenza della Corte,15 tale partecipazione rifletteva, sul piano comunitario, un fondamentale principio di democrazia secondo il quale i popoli partecipano all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa.

La Corte ha pertanto deciso di respingere il ricorso alla duplice base giuridica costituita dagli artt. 100 A e 130 S e di basare l´adozione dell´atto sulla procedura stabilita all´articolo 100a il quale prevedeva la maggioranza qualificata in Consiglio e la procedura di cooperazione.