Segue: Gli Accordi interistituzionali sulla procedura legislativa 40 !

La procedura prevista dai trattati per l´adozione di un atto legislativo, fino all´entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha costituito una potenziale sfera di conflitto interistituzionale. Le basi giuridiche che disciplinavano la procedura di codecisione e le altre procedure decisionali costituivano solamente lo scheletro delle interazioni tra il Consiglio, la Commissione e il Parlamento29, lasciando così un margine abbastanza ampio alle istituzioni per definire i dettagli delle modalità allo scopo di applicare i trattati.

L’assenza di una definizione dettagliata degli obblighi reciproci, che da luogo a questo tipo di tensioni interistituzionali, è stata ovviata attraverso un´autoregolamentazione delle istituzioni definita sia attraverso accordi interistituzionali che nelle disposizioni dei rispettivi regolamenti interni.

Certamente i principi espressi in tali atti dovevano coincidere con le specifiche strutture dinamiche delle istituzioni e rispettare le disposizioni dei trattati e in particolare le competenze da essi affidate a ciascun'istituzione.

I tentativi di stabilire una cooperazione regolare tra le istituzioni non sono riusciti tuttavia a eliminare le cause della controversia30.

Gli accordi interistituzionali in materia di applicazione della procedura legislativa

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29 _{H. Farrell; A. Héritier, Formal and Informal Institutions under Codecision: Continuous}

Constitution Building in Europe, European Integration online Papers, Vol. 6 N° 3, 2002.

30 _{Tali accordi infatti non si basano sulla reciproca accettazione della rispettiva posizione} istituzionale in particolare, a causa dell´incapacità del Consiglio di mediare instaurando una dinamica che rappresenta un elemento di debolezza in una procedura che manca di chiarezza e dettagli.

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possono essere divisi in due categorie. Se da un lato le istituzioni hanno cercato di rendere più agevole e trasparente il processo legislativo, dall´altro hanno dovuto regolamentare la procedura al fine di limitare l´insorgere di conflitti interistituzionali. Rientra nella prima categoria summenzionata l’ “accordo interistituzionale del 22 dicembre 1998 sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria”31 che definiva gli orientamenti sulla qualità redazionale della normativa comunitaria stabilendo, ad esempio, che tutti gli atti fossero redatti in maniera concisa ed omogenea secondo una struttura tipo.

Successivamente l´esigenza di concentrare la crescente attività legislativa in seguito all´entrata in vigore del trattato di Maastricht è stata all´origine della conclusione dell´accordo interistituzionale del 20 dicembre 1994 sul “Metodo di lavoro accelerato ai fini della codifica ufficiale dei testi legislativi”32. In tale accordo le istituzioni hanno stabilito una procedura accelerata per la codificazione che non comporta nessuna modifica sostanziale degli atti interessati. Mentre l’ accordo interistituzionale del 28 novembre 2001 ai fini di un ricorso più strutturato alla tecnica della rifusione degli atti stabilisce le modalità della rifusione33 che deve risultare giustificata in base ai motivi esplicitamente indicati nella relazione.

La seconda categoria di accordi sulla procedura legislativa, come anticipato, riguarda gli atti volti alla disciplina della concertazione. Dopo l’introduzione della procedura di codecisione con il trattato di Maastricht, nel 1993 è stato negoziato un accordo interistituzionale che ha illustrato in maggiore dettaglio l’attività del comitato di conciliazione. Un secondo accordo di questo tipo, la dichiarazione comune sulle modalità pratiche della procedura di codecisione, adottata da Parlamento, Consiglio e Commissione nel maggio 1999, copriva l’intera procedura di codecisione dalla prima lettura alla firma congiunta finale dell’atto. In particolare essa comprendeva oltre ad un preambolo che definiva i principi di base della procedura, le modalità per attuare uno stretto coordinamento interistituzionale in fase di prima lettura, l’impegno del Consiglio a fornire la più chiara spiegazione possibile delle motivazioni alla base della posizione comune e infine dei chiarimenti sul ruolo della Commissione dopo l’adozione della posizione comune.

La dichiarazione comune è stata utile nel facilitare lo svolgimento della procedura di codecisione tuttavia, la rapida e significativa evoluzione della prassi ha determinato la conclusione di diversi altri accordi che hanno inciso sul suo utilizzo e la sua applicazione nella pratica. Inoltre, la tendenza a concludere l´adozione dell´atto nelle prime fasi della procedura legislativa ha accresciuto la necessità di disposizioni chiare per gli accordi in prima o seconda lettura. Tali considerazioni hanno fatto giungere le istituzioni alla decisione di rivedere e aggiornare la dichiarazione.

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31 _{Accordo interistituzionale sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale} della legislazione comunitaria, GU C 73 del 17.3.1999.

32 _{Accordo interistituzionale “Metodo di lavoro accelerato ai fini della codifica ufficiale} dei testi legislativi”, GU C 102 del 4.4.1996.

33 _{Accordo interistituzionale “ai fini di un ricorso più strutturato alla tecnica della rifusione} degli atti normative, GU C 77 del 28.3.2002.

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Il mandato del gruppo di lavoro consisteva nel rivedere la dichiarazione comune al fine di integrare le relative disposizioni di altri accordi interistituzionali conclusi dal maggio 1999 e di chiarire e aggiornare le disposizioni in materia di migliori prassi in fase di prima e seconda lettura al fine di nel rispondere alle sfide dell’allargamento in termini di snellimento delle procedure e miglior utilizzo delle risorse34. Tale dichiarazione chiariva i metodi di lavoro e le modalità pratiche per applicare le prassi che si sono sviluppate in tutte le fasi della procedura ed integrava l'accordo interistituzionale legiferare meglio nel rispetto dei principi di trasparenza, responsabilità ed efficienza.

In tale documento le istituzioni hanno confermano che la prassi dei contatti tra la presidenza del Consiglio, la Commissione e i presidenti delle commissioni competenti o i relatori del Parlamento europeo nonché tra i copresidenti del comitato di conciliazione, che si è sviluppata per tutte le fasi della procedura di codecisione, deve continuare ad essere incoraggiata. Le istituzioni si impegnano ad esaminare i loro metodi di lavoro al fine di fare un uso ancora più efficace di tutto il campo d'applicazione della procedura di codecisione, come fissato dal TCE.

Detta dichiarazione illustrava in maggior dettaglio le modalità pratiche concordate. Essa ha operato una chiarificazione del significato di termini di ampio utilizzo come “trilogo”, prestando maggiore attenzione alle fasi della procedura di codecisione precedenti la conciliazione e definisce gli ultimi passaggi della procedura, compresi tra l’accordo politico e la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale.

I principali miglioramenti inseriti nella dichiarazione comune sono rappresentati dall´introduzione di una disposizione secondo cui, come prassi, l’accordo sarebbe stato confermato da una lettera del presidente del Coreper al presidente della commissione parlamentare competente indicante i dettagli della sostanza dell’accordo, l´impegno, da parte della Presidenza del Consiglio in carica, a partecipare alle riunioni delle commissioni parlamentari e a fornire eventualmente informazioni sulla posizione del Consiglio in merito all’ atto legislativo in oggetto e infine l´inserimento di riferimenti all’accordo interistituzionale “Legiferare meglio”.

L’accordo interistituzionale “legiferare meglio”35 concluso il 16 dicembre 2003, tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, stabiliva i principi generali e le modalità della cooperazione tra le istituzioni, in particolare nel corso del processo legislativo.

Le disposizioni della dichiarazione sancivano la volontà delle istituzioni di avviare una leale collaborazione durante la procedura, al fine di ravvicinare al massimo le loro posizioni e pertanto rendere possibile, ove opportuno, l'adozione dell'atto in questione in una fase iniziale della procedura. Allo scopo di raggiungere detto obiettivo esse s'impegnavano ad assicurare i necessari contatti interistituzionali e a scambiare regolarmente informazioni sui progressi effettuati per le pratiche di codecisione, conformemente alle rispettive regole interne di procedura.

I meccanismi di concertazione istituiti da tale accordo interistituzionale, nel

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34 _{Dichiarazione comune sulle modalità pratiche della procedura di codecisione} del 13 giugno 2007, articolo 251 del trattato CE, GU, C 145/5, 30.6.2007.

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contesto della codecisione, spesso assumono la forma di riunioni tripartite, i cosiddetti "triloghi"36.

Dette consultazioni tra il Parlamento, la Commissione e il Consiglio, si svolgono abitualmente in un contesto informale. Esse possono essere indette in tutte le fasi della procedura e a vari livelli di rappresentanza, a seconda della natura della discussione prevista.

La Presidenza del Consiglio si adopera per partecipare alle riunioni delle commissioni parlamentari e si impegna a considerare attentamente ogni richiesta di fornire informazioni sulla posizione del Consiglio, mentre il ruolo della Commissione consiste nell’agevolazione dei contatti interistituzionali al fine di favorire il ravvicinamento delle posizioni del Parlamento e del Consiglio, nel rispetto dell'equilibrio interistituzionale e del ruolo che le conferisce il trattato.

Il numero di accordi interistituzionali volti a regolamentare i dettagli della procedura legislativa testimonia le lacune dei trattati nella definizione delle procedure, tuttavia il frequente ricorso, in ultima istanza alla Corte di giustizia dimostra che tali strumenti non hanno costituito una soluzione permanente ad un deficit strutturale del sistema giuridico comunitario37.