Le autorizzazioni per l’esercizio delle operazioni portuali e dei servizi portual

A seguito delle modifiche conseguenti alla pronuncia Gabrielli, l’art.16 comma 3 L.84/94 sottopone a semplice autorizzazione (a cura dell’Autorità portuale ovvero dell’Autorità marittima, laddove la prima non sia stata istituita), e non più a concessione, l’esercizio delle operazioni portuali di cui al comma 1 del medesimo articolo, e, precisamente, “il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci ed ogni altro materiale, svolti in ambito portuale.”Tale comma è fortemente indicativo dell’evoluzione normativa di recepimento dei principi basilari del diritto europeo in materia di tutela della concorrenza e del mercato. Il nuovo assetto normativo delineato dalla L.84/94 rappresenta sicuramente un segnale forte dell’evoluzione verso modelli organizzativi finalizzati a favorire la privatizzazione delle attività portuali con conseguente competitività tra le imprese operanti nel settore a vantaggio di un’effettiva efficienza delle operazioni portuali e degli utenti del porto.

Si evidenzia che le concessioni amministrative si distinguono dalle autorizzazioni perché queste ultime presuppongono un diritto e rimuovono un limite al suo esercizio mentre le concessioni conferiscono al privato un diritto nuovo, che non esisteva nella sua sfera giuridica. La concessione ha per oggetto utilità su cui l’amministrazione ha un potere di disposizione esclusiva e che si caratterizza per la loro scarsità rispetto alle aspirazioni dei privati che vorrebbero accedere ad essa. Sostanzialmente la concessione sottrae una porzione del bene all’uso pubblico cui il bene è destinato.

Dal momento che tale provvedimento opera in deroga al principio di uguaglianza, l’utilità può essere conferita solo con un provvedimento adottato dopo una procedura selettiva ad evidenza pubblica (vedremo al par. 6 quando è necessario un provvedimento di concessione). Il comma 7-ter di tale articolo (aggiunto dall’art.2 della legge 186/2000) stabilisce che l’Autorità portuale o, laddove non istituita, l’Autorità marittima, devono pronunciarsi sulle richieste di autorizzazione entro 90 giorni dalla richiesta, decorsi i quali, in assenza di diniego motivato, la richiesta si intende accolta. Siamo pertanto nella casistica del c.d. silenzio-assenso, istituto giuridico che da luogo ad una sorta di liberalizzazione dell’attività privata. Infatti una volta scaduto il termine per la conclusione del procedimento senza che l’Amministrazione provveda alla domanda di autorizzazione del privato, questi può avviare l’attività il cui svolgimento è condizionato al rilascio del provvedimento.

L’istituto del silenzio assenso rappresenta uno strumento di semplificazione amministrativa, ed è evidente la correlazione tra semplificazione e liberalizzazione amministrativa, intesa come eliminazione o riduzione degli ostacoli di ordine amministrativo che si frappongono allo svolgimento di attività private. Tale favor per una sorta di liberalizzazione dell’attività privata e per la concorrenza all’interno del porto non deve essere comunque letto come una indiscriminata apertura dei porti, delle banchine e del mercato delle operazioni portuali a qualsiasi soggetto interessato senza alcun limite numerico. Infatti l’Autorità portuale, sentita la Commissione consultiva locale, ha facoltà di stabilire il numero massimo di autorizzazioni rilasciabili. Tuttavia anche il comma 7 dell’art.16 contiene un richiamo esplicito ai principi della libera concorrenza in quanto sancisce che l’Autorità portuale, nel determinare il numero massimo di autorizzazioni che possono essere rilasciate per l’esercizio delle operazioni portuali in relazione alle esigenze di funzionalità del

porto e del traffico, è tenuta ad assicurare comunque il massimo della concorrenza nel settore. Il Decreto Legislativo 59/2010 “Attuazione della direttiva “2006/123/Ce relativa ai servizi nel mercato interno all’art.17 prevede che deve trovare generale applicazione il silenzio- assenso e solo se sussista un motivo imperativo di interesse generale può essere imposto che il procedimento si concluda con l’adozione di un provvedimento espresso. Risulta evidente la correlazione tra le normative. Inoltre il medesimo art.16 comma 4 prevede la determinazione, attraverso decreto ministeriale, dei requisiti di carattere personale e tecnico-organizzativo, di capacità finanziaria, di professionalità che gli operatori e le imprese richiedenti debbono possedere. In tale prospettiva è pertanto necessario che i requisiti che vengono determinati consentano di adottare criteri di selezione tali da garantire l’accesso al mercato dei servizi e delle operazioni portuali solo alle imprese in possesso di capacità imprenditoriali ottimali e dotate di programmi di sviluppo ed investimenti idonei a favorire economie di scala, generando benefici e ritorni economici non solo per il porto, ma anche per tutto il settore dell’indotto ad esso collegato. Pertanto per autorizzare un’impresa ad eseguire operazioni portuali è necessario procedere ad una accurata valutazione al fine di consentire la utilizzazione degli spazi portuali solo da parte di imprese capaci e affidabili. Infatti è necessario evidenziare che il porto è comunque una risorsa scarsa in cui può operare un numero limitato di imprese e che è altresì necessario che i modelli organizzativi d’impresa risultino tali da garantire lo svolgimento delle operazioni portuali nel rispetto dei massimi standards di sicurezza. Il programma operativo presentato dall’impresa dovrebbe inoltre essere tale da accrescere la competitività, la produttività e l’efficienza delle attività e dei traffici in ambito portuale.

L’autorizzazione ha durata rapportata al programma operativo proposto dalla impresa ovvero, qualora l’impresa autorizzata sia anche titolare di

concessione di aree e banchine, durata identica a quella della concessione.

Le Autorità portuali o, laddove non istituite, le Autorità marittime, sono tenute a verificare, con cadenza almeno annuale, il rispetto delle condizioni previste nel programma operativo. Il Ministro dei trasporti e della navigazione con proprio decreto determina anche i criteri e le modalità in ordine alla sospensione ed alla revoca dell’atto di autorizzazione ed ai relativi controlli.

L’articolo16 Legge 84/94, oltre alla nozione di operazioni portuali, ha introdotto quella di servizi portuali, definiti come quelle prestazioni specialistiche complementari ed accessorie al ciclo delle operazioni portuali. Per ciclo delle operazioni portuali si intende “l’insieme delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito, movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, rese in ambito portuale dalle imprese autorizzate ai sensi dell’art.16 comma 3 L.84/94, ciascuna nella propria autonomia organizzativa, finalizzato al passaggio dal carico o di parte di esso da una nave ad un‘altra o ad altra modalità di trasporto e viceversa” (art.2 D.M. 6-2-2001 n. 132).

Il carattere specialistico delle prestazioni da ammettere come servizi portuali è costituito dalla particolare competenza tecnica del fornitore, rappresentata anche dalla disponibilità di attrezzature e/o macchinari specificatamente dedicata alla fornitura del servizio.

Il carattere complementare ed accessorio delle prestazioni da considerare come servizi portuali è costituito dalla circostanza che pur trattandosi di attività distinte da quelle facenti parte del ciclo delle operazioni portuali, sono funzionali al proficuo svolgimento del medesimo, contribuiscono a migliorare la qualità di quest‘ultimo in termini di produttività, celerità e snellezza, risultano necessarie per eliminare i residui o le conseguenze indesiderate delle attività del ciclo. L’individuazione dei servizi ammessi deve essere compiuta da parte dell’Autorità competente sulla base delle esigenze operative del porto,

delle imprese autorizzate ed operanti e delle specifiche necessità risultanti dall’organizzazione locale del lavoro portuale.

L’autorizzazione all’ esercizio dei servizi portuali è rilasciata dalla Autorità competente per uno o più servizi portuali da indicare nell’atto di autorizzazione.

L’Autorità competente determina, parametrandoli al livello ed alla qualità dei traffici portuali, i requisiti di carattere tecnico ed organizzativo necessari per lo svolgimento dei servizi portuali.