Tra le fonti di riferimento dei servizi di interesse generale è necessario citare anche il Libro Verde del 21 maggio 200316 ed il Libro Bianco del 12 maggio 2004.
E’noto che nell’Unione Europea il Libro Verde rappresenta un documento di riflessione su un tema politico specifico pubblicato dalla Commissione europea. Si tratta di un documento destinato a tutti coloro che partecipano al livello di consultazione e di dibattito. Con il Libro Verde del 2003 la Commissione ha sollecitato un ampio dibattito sul ruolo globale dell’Unione nel garantire la prestazione di servizi di interesse generale, nel definire gli obiettivi di interesse generale perseguiti da tali servizi e le modalità con cui essi vengono organizzati, finanziati e valutati. Il Libro Verde rappresenta il primo passo verso un percorso di sviluppo normativo verso altri documenti successivi di fondamentale importanza in materia, tra cui il Libro bianco del 2005.
Il suddetto documento, adottato a circa un anno di distanza dalla presentazione del Libro Verde, presenta le conclusioni tratte a seguito della consultazione pubblica e contiene una proposta di azione comunitaria che definisce le componenti principali della strategia comunitaria in tema di servizi di interesse generale.
Con il Libro verde del 21maggio 2003 la Commissione Europea sollecita un ampio dibattito sul ruolo dell’Unione nel garantire la
prestazione dei servizi di interesse generale, avviando un‘ampia consultazione pubblica sul modo migliore per promuovere la fornitura di servizi di interesse generale di alta qualità ed invitando il pubblico a formulare e presentare osservazioni sul ruolo generale dell’Unione nella definizione degli obiettivi di servizio pubblico perseguiti dai servizi di interesse generale e sulle modalità di gestione, finanziamento e valutazione di tali servizi.
Il Libro è suddiviso in cinque parti principali precedute da un’introduzione e seguite da una conclusione operativa.
La prima parte illustra il contesto, la seconda è dedicata all’ambito di applicazione dell’intervento della Comunità nel settore dei servizi di interesse generale, la terza fornisce una serie di elementi utili ad elaborare un comune concetto di servizi di interesse economico generale sulla base della normativa specifica in vigore, la quarta si concentra sui temi dell’organizzazione, del finanziamento e della valutazione dei servizi di interesse generale, mentre la quinta parte offre la dimensione internazionale dei servizi di interesse generale. Il Libro Verde pone alcuni quesiti e questioni nell’ambito della consultazioni tra cui: l’ambito di eventuali azioni comunitarie che attuino il trattato nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà, i principi che potrebbero essere inclusi in un eventuale normativa quadro in materia di servizi di interesse generale, la definizione della corretta governance nel settore dell’organizzazione, della regolamentazione, del finanziamento e della valutazione dei servizi di interesse generale, l’esame di misure che possano contribuire ad aumentare la certezza giuridica e garantire un collegamento equilibrato tra l’obiettivo di mantenere alta la qualità dei servizi di interesse generale e la rigorosa applicazione delle regole della concorrenza e del mercato.
Nella parte introduttiva del documento viene ribadito il ruolo fondamentale svolto dai servizi di interesse generale nella società
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europea ed in particolare viene sottolineato l’ ampio dibattito politico in merito al tema del ruolo delle autorità pubbliche in un’economia di mercato, chiamate a garantire da un lato il buon funzionamento del mercato ed il rispetto delle regole della concorrenza e dall’altro deputate a tutelare l’interesse generale, con particolare attenzione alla soddisfazione dei bisogni essenziali dei cittadini e alla tutela dei beni pubblici in caso di fallimento del mercato.
Viene rilevato come nei primi anni di vita della Comunità l’obiettivo di integrazione economica ha richiesto l’impegno maggiore nella rimozione delle barriere al commercio fra gli Stati membri e che dall’inizio degli anni 80 sono stati liberalizzati e sono stati aperti alla concorrenza settori significativi relativi a servizi di interesse economico generale (telecomunicazioni, servizi postali, trasporti, energia).
Nel documento viene dato atto dell’impossibilità di elaborare una unica e completa definizione europea del contenuto dei servizi di interesse generale ma si afferma che tuttavia è possibile indicare una serie di elementi comuni atti all’individuazione di tale categoria.
I suddetti elementi riguardano il servizio universale, la continuità, la qualità del servizio, l’accessibilità delle tariffe, la tutela degli utenti e dei consumatori. Tali requisiti comuni, trasformati in obblighi dalle normative degli Stati membri, individuano obiettivi e valori comunitari di efficienza economica, di coesione sociale e territoriale e di sicurezza per i cittadini. Tali obblighi sono nati essenzialmente per le industrie di rete ma potrebbero applicarsi anche ai servizi sociali. Gli Stati potrebbero imporre anche obblighi più specifici .
Osserviamo la serie comune di obblighi.
1) Servizio universale- con il concetto “servizio universale“ viene assicurato il livello qualitativo del servizio ad un prezzo accessibile, a prescindere dalla ubicazione geografica degli utenti e consumatori finali di tale servizio. Il concetto di servizio universale è “dinamico”, a
seconda degli sviluppi politici, sociali e tecnologici e “flessibile“ in quanto è compatibile con il principio di sussidiarietà. Se i principi di base di un servizio universale sono definiti a livello comunitario, l’attuazione di tali principi può essere lasciata agli Stati membri, cosi da poter loro consentire di tener conto delle loro specificità territoriali e sociali. Il concetto di servizio universale è diventato un pilastro portante della politica comunitaria sui servizi di interesse economico generale ed ha permesso di perseguire esigenze di interesse pubblico in vari ambiti, quali l’efficienza economica, il progresso tecnologico, la protezione ambientale, i diritti dei consumatori.
2) Continuità- La maggior parte dei servizi di interesse generale sono caratterizzati dal requisito della continuità, sulla base del quale il prestatore del servizio è tenuto a fornire il servizio senza interruzione. A livello nazionale il requisito della continuità deve essere compatibile con il diritto di sciopero dei lavoratori. In alcuni casi tale requisito viene imposto dalle norme comunitarie mentre in alcuni settori tale requisito può essere imposto dagli Stati membri.
3) Qualità del servizio- La definizione, il monitoraggio e l’applicazione dei requisiti di qualità da parte delle autorità pubbliche sono diventati elementi fondamentali ai fini della regolamentazione dei servizi di interesse generale. Generalmente spetta agli Stati membri definire i livelli di qualità per i servizi di interesse generale mai alcuni casi la normativa comunitaria definisce già alcuni parametri di qualità.
A livello comunitario la regolamentazione più avanzata in tema di qualità è quella dei servizi postali e dei servizi di comunicazione. Un profilo importantissimo riguarda la questione dell’accessibilità delle tariffe: tale concetto impone che un servizio di interesse economico generale venga offerto ad un prezzo abbordabile per renderlo accessibile a tutti. Con l’applicazione di tale principio si contribuisce alla coesione economica e sociale degli Stati membri.
I criteri per la determinazione dei prezzi accessibili vengono definiti dagli Stati membri e dopo la fissazione del prezzo al livello accessibile gli Stati devono garantire che tale livello venga effettivamente offerto, mediante meccanismi di controllo dei prezzi e/o distribuendo sussidi a gruppi vulnerabili e emarginati.
Rilievo preminente assume anche il tema della tutela degli utenti e dei consumatori: ai servizi di interesse generale si applicano, come negli altri settori dell’economia, le norme orizzontali di tutela dei consumatori. La Commissione ha definito tali servizi come uno dei settori politici in cui è necessario un intervento per garantire un elevato livello di tutela dei consumatori.
La Commissione ha fissato alcuni principi utili ai fini della definizione dei requisiti per la tutela dei consumatori: buona qualità del servizio, elevati livelli di protezione sanitaria e sicurezza fisica dei servizi, trasparenza (tariffe, contratti scelta e finanziamento dei fornitori), effettiva concorrenza tra fornitori, disponibilità di meccanismi di ricorso, presenza di organismi di regolamentazione, rappresentanza e partecipazione attiva dei consumatori ed utenti alla definizione e alla valutazione dei servizi.
La terza parte del Libro è dedicata al tema di una corretta governance: organizzazione, finanziamento e valutazione dei servizi di interesse economico generale. Nel documento viene affermato che le autorità nazionali, regionali e locali di ciascun Stato membro sono in linea di principio liberi di definire ciò che considerano essere un servizio di interesse economico generale di imporre obblighi ai fornitori di tali servizi in mancanza di una normativa comunitaria specifica.
Soltanto nel caso delle grandi industrie di rete la Comunità ha armonizzato le norme sugli obblighi di servizio pubblico.
Per quanto riguarda il finanziamento dei servizi di interesse generale il Libro Verde prende atto che per garantire l’equilibrio finanziario dei fornitori di tali servizi sono necessarie specifiche disposizioni in
quanto i meccanismi di mercato non sono in grado di garantire tale equilibrio. Gli Stati membri adottano meccanismi di finanziamento diversi per raggiungere tale risultato:
-sostegno finanziario diretto attraverso il bilancio statale (es: riduzione delle imposte)
-diritti speciali od esclusivi (es: monopolio legale)
-contributi dei partecipanti al mercato (es: un fondo per il servizio universale).
In merito al punto della valutazione dei servizi di interesse generale si rileva in primo luogo l’importanza della questione in quanto tale azione è necessaria per verificare se i mandati di interesse generale assegnati dalle pubbliche autorità ai fornitori siano effettivamente assolti. A livello comunitario la valutazione dei servizi di interesse economico generale è essenziale per assicurare il raggiungimento degli obiettivi di coesione sociale e territoriale e di protezione dell’ambiente. Negli ultimi anni la Commissione ha aumentato il proprio impegno in tale ambito sviluppando una vera e propria strategia di valutazione dei servizi di interesse generale, compito complesso che richiede un metodo di lavoro multidisciplinare e multidimensionale, che deve tener conto altresì degli aspetti politici, economici, sociali ed ambientali e delle opinioni e degli interessi di tutte le parti interessate.
L’ultima parte del Libro Verde è dedicata ai servizi di interesse generale e alla sfida di globalizzazione. Per quanto riguarda la politica commerciale la Comunità europea ha deciso di assumere impegni vincolanti in merito ad alcuni servizi di interesse generale già aperti alla concorrenza nell’ ambito del mercato interno.
In forza di tali impegni i fornitori stranieri ottengono l’accesso al mercato della Comunità europea alle medesime, e talora più restrittive condizioni previste per qualsiasi fornitore di servizi (impegni assunti nel contesto multilaterale dell’ OMC – impegni GATS).
Per quanto riguarda la politica dello sviluppo e della cooperazione nel documento viene affermato che garantire l’accesso ad un livello minimo di servizi di interesse generale è un prerequisito essenziale per raggiungere l’obiettivo dell’abbattimento della povertà nei paesi in via di sviluppo.
Il Libro bianco17 è stato adottato a poco meno di un anno di distanza dalla presentazione del Libro Verde del 21 maggio 2003 con il quale la Commissione aveva sollecitato un ampio dibattito sul ruolo dell’Unione nel garantire la prestazione di servizi di interesse generale. A seguito della consultazione sono emerse differenze per quanto riguarda i punti di vista e le prospettive ma emerge tuttavia un consenso generale sulla necessità di garantire un equilibrio armonioso tra meccanismi di mercato e funzioni di servizio pubblico.
Nel documento vengono presentate le conclusioni tratte a seguito di tale consultazione, vengono definite le componenti principali della strategia comunitaria in tema di servizi di interesse generale e viene ribadito il loro ruolo di pilastro del modello europeo di società.
L’obiettivo della politica comunitaria è sviluppare un ruolo positivo dell’Unione come promotrice dello sviluppo dei servizi di interesse generale di alta qualità al fine di garantire a tutti i cittadini ed alle imprese effettive condizioni di accesso ad un‘ampia gamma dei suddetti servizi.
Il Libro Bianco precisa che la responsabilità dei servizi di interesse generale è condivisa dall’Unione Europea e dagli Stati membri e che tale responsabilità comune è alla base dell’art.16 del Trattato CE, secondo il quale la Comunità e gli Stati membri devono garantire, attraverso le proprie politiche e nell’ambito delle rispettive competenze, che gli operatori di servizi di interesse economico generale possano assolvere i loro compiti. Il diritto degli Stati membri
di assegnare specifici obblighi di servizio pubblico agli operatori economici e di garantire il rispetto di tali obblighi è riconosciuto implicitamente anche dall’art. 86 par. 2 Trattato CE.
A seguito dei risultati del dibattito sono emersi una serie di principi che rappresenteranno le basi dell’azione della Commissione:
-consentire alle autorità pubbliche di operare nell’interesse dei cittadini, nel rispetto del principio di sussidiarietà;
-realizzare gli obiettivi del servizio pubblico all’interno di mercati aperti e competitivi, garantendo quindi un armonioso equilibro tra un mercato concorrenziale e lo sviluppo di servizi di interesse generale di alta qualità ed a prezzi accessibili;
-garantire la coesione e l’accesso universale, ai fini del raggiungimento della coesione sociale e territoriale nell’Unione europea, eliminando gli svantaggi presenti nelle zone ultraperiferiche;
-mantenere un elevato livello di qualità e sicurezza, al fine di garantire l’incolumità fisica degli utenti e consumatori e del pubblico in generale, assicurando anche contro eventuali minacce, come attentati terroristici e catastrofi naturali;
-garantire i diritti dei consumatori e degli utenti, con particolare riferimento all’accesso ai servizi, al prezzo contenuto, alla continuità, alla sicurezza, alla qualità e alla trasparenza;
-controllare e valutare il funzionamento delle prestazioni per garantire il rispetto dei suddetti diritti dei consumatori e degli utenti;
-rispettare la diversità dei servizi e delle situazioni, in considerazione delle diverse realtà economiche, sociali, geografiche e culturali;
-aumentare la trasparenza, concetto chiave per lo sviluppo e l’attuazione di politiche pubbliche riguardanti i servizi di interesse generale che dovrebbe essere applicato a tutti gli aspetti del processo di erogazione del servizio;
-garantire la certezza giuridica in merito all’applicazione del diritto comunitario all’erogazione dei servizi di interesse generale, nella
consapevolezza da parte della Commissione della necessità di migliorare tale certezza giuridica.
La Commissione non ritiene opportuno, sulla base dei risultati della consultazione avviata dal Libro verde, presentare al momento una proposta di direttiva quadro sui servizi di interesse generale e ritiene necessario rinviare il riesame dell’esigenza e della fattibilità di tale normativa quadro con l’entrata in vigore del trattato costituzionale. Sulla base dei risultati della consultazione pubblica la Commissione ritiene necessario un‘opera di semplificazione del quadro normativo che disciplina il finanziamento degli obblighi di servizio pubblico (le compensazioni) e prende atto dell’esigenza di un quadro chiaro e trasparente per la selezione delle imprese incaricate della gestione di un servizio di interesse generale.
La Commissione assume l’impegno di intensificare e migliorare il suo lavoro di valutazione nel settore dei servizi di interesse generale e di promuovere tali servizi nell’ambito della politica e delle azioni di cooperazione allo sviluppo.
10. Il nuovo impegno europeo per la gestione e la modernizzazione