Nella Comunicazione18del 2006 “Attuazione del programma comunitario di Lisbona: i servizi sociali di interesse generale in Europa” la Commissione Europea per la prima volta introduce il riferimento ai servizi sociali di interesse generale, affermando che la modernizzazione dei servizi sociali rappresenta una delle maggiori sfide europee e che tali servizi da un lato svolgono un ruolo
fondamentale di coesione sociale e che dall’altro lato, dato il loro potenziale occupazionale, rappresentano parte integrante della strategia di Lisbona.
La Comunicazione fa seguito al Libro Bianco sui servizi d’interesse generale che annuncia “un approccio sistematico al fine di identificare e riconoscere le caratteristiche specifiche dei servizi sociali e sanitari di interesse generale e chiarire il quadro nell’ambito del quale essi possono essere gestiti e modernizzati “.
Essi sono individuati come quei servizi che vengono generalmente forniti in maniera personalizzata, al fine di rispondere alle esigenze di utenti vulnerabili, che non hanno scopo di lucro, che comprendono la partecipazione di volontari e che si basano sul principio di solidarietà e parità d’accesso, garantendo in tal modo l’applicazione di diritti fondamentali quali la dignità e l’integrità della persona.
In riferimento a questi servizi si creano rapporti complessi tra i soggetti che forniscono il servizio ed i beneficiari, che non rientrano nell’ambito di un normale rapporto fornitore-consumatore e che richiedono la partecipazione finanziaria di terzi.
Sebbene non esista una definizione, la Commissione individua, oltre ai servizi sanitari propriamente detti, due categorie di servizi sociali: a) i regimi obbligatori previsti dalla legge e i regimi complementari di protezione e di sicurezza sociale, organizzati in vario modo (organizzazione mutualistica o professionale), che coprono i principali rischi della vita, quali quelli connessi alla salute, all’invecchiamento, agli infortuni sul lavoro, alla disoccupazione, alla pensione e all’invalidità;
b) altri servizi prestati direttamente alla persona quali i servizi di assistenza sociale, i servizi per l’occupazione e la formazione, l’edilizia popolare e le cure a lungo termine.
Viene specificato che i servizi sociali, secondo la normativa comunitaria applicabile, non rappresentano una categoria giuridica
distinta nell’ambito dei servizi di interesse generale ma vengono enucleati al mero fine di dimostrare il loro ruolo di pilastri della società e dell’economia europea, grazie al loro contributo ai valori fondamentali della Comunità, come il raggiungimento di un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, un elevato livello di protezione della salute, la parità fra gli uomini e le donne e la coesione economica, sociale e territoriale. Il carattere vitale delle esigenze che tali servizi mirano a soddisfare rappresenta una garanzia per la applicazione dei diritti fondamentali quali la dignità umana e l’integrità della persona.
Nel documento vengono evidenziati aspetti che denotano un processo di sviluppo e modernizzazione del settore, quali l’esternalizzazione dei compiti del settore pubblico verso il settore privato, con le autorità pubbliche che si trasformano in organi di regolazione, lo sviluppo di partenariati pubblico/privati ed il ricorso ad altre forme di finanziamento complementari al finanziamento pubblico.
Si possono cogliere alcuni aspetti generali di modernizzazione relativi all’organizzazione dei servizi come l’introduzione di metodi di “benchmarking“ e di controlli di qualità, così come la partecipazione degli utilizzatori alla gestione e la decentralizzazione dell’organizzazione dei servizi a livello locale o regionale.
Per quanto riguarda il finanziamento il Fondo sociale europeo sostiene numerosi progetti per la qualità dei servizi destinati a favorire l’inclusione sociale e l’integrazione attraverso l’occupazione.
Una parte sempre maggiore dei servizi sociali nell’Unione, gestiti direttamente dalle autorità pubbliche, vengono pertanto disciplinati dalle norme comunitarie sul mercato interno e la concorrenza; tale situazione determina inevitabilmente l’esigenza di chiarire le condizioni di applicazione di talune norme comunitarie.
Nel Documento viene pertanto dato atto che a livello generale la giurisprudenza della Corte di Giustizia stabilisce che il Trattato
dell’Unione riconosce agli stati membri la libertà di definire missioni d’interesse generale e di stabilire i principi organizzativi per i servizi che devono attuare le missioni. Tale libertà deve però rispettare le massime condizioni di trasparenza e, nell’organizzazione del servizio, devono essere rispettati altresì il principio di non discriminazione e il diritto comunitario in materia di appalti pubblici e di concessioni. Inoltre, nel caso in cui si tratti di servizi di natura economica, è necessario garantire la compatibilità delle modalità organizzative del servizio con la libertà di concorrenza, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione di servizi.
La Commissione ritiene che anche i servizi tradizionalmente definiti sociali possono presentare una rilevanza economica e che pertanto gli Stati membri devono garantire che l’organizzazione di tali servizi sia compatibile con la suddetta normativa. La Corte ha infatti precisato che le prestazioni fornite di solito contro retribuzione devono essere considerate attività economiche e che ai sensi del Trattato non è essenziale che il servizio venga pagato direttamente dai beneficiari; pertanto la quasi totalità dei servizi prestati nel settore sociale deve essere considerata “attività economica.“
Il Documento rappresenta chiaramente una tappa di riflessione fondamentale verso un’analisi più sistematica delle caratteristiche specifiche dei servizi sociali a livello europeo.
Il tema verrà ripreso e sviluppato ulteriormente nella Comunicazione della Commissione del 2007, nella quale viene trattata in maniera ancora più approfondita la questione dei servizi sociali alla luce del Trattato di Lisbona .
Nel suddetto Documento la Commissione ribadisce in primo luogo il ruolo essenziale che i servizi di interesse generale svolgono per la vita quotidiana dei cittadini e delle imprese, rispecchiando il modello europeo di società e svolgendo un ruolo fondamentale ai fini della coesione sociale, economica e territoriale in tutta l’Unione.
Per quanto riguarda la portata dell’azione comunitaria, conformemente ai principi di sussidiarietà e proporzionalità, l’Unione Europea interviene nei limiti delle competenze definite dal Trattato e nella misura necessaria, rispettando la diversità delle situazioni negli Stati membri e i ruoli delle autorità nazionali, regionali e locali .
La Commissione rileva come non sia possibile dare una risposta a priori alla questione di criteri di distinzione incontrovertibili tra servizi economici e non economici, essendo necessaria una valutazione caso per caso della realtà specifica.
Nel documento, conformemente a quanto sostenuto nella Comunicazione del 2006, si afferma che la caratteristica essenziale che deve possedere un servizio per configurarsi come attività economica ai fini delle regole del mercato interno è che deve essere fornito dietro retribuzione, anche se non è necessario che venga pagato dai soggetti beneficiari. Viene ribadito che il carattere economico di un servizio non dipende dallo status giuridico del prestatore (ad esempio un ente non a scopo di lucro) né dalla natura del servizio, bensì dalle effettive modalità delle prestazioni, organizzazione e finanziamento di una determinata attività. In sostanza, si dichiara nel documento, fatta eccezione per le attività relative all’esercizio dei pubblici poteri che ai sensi dell’art. 45 Trattato CE sono escluse dall’applicazione delle regole sul mercato interno, la maggior parte dei servizi può essere considerata “attività economica.“
In tale contesto si rende pertanto necessaria una riflessione sulla situazione dei servizi sociali.
Nel documento viene prestata quindi particolare attenzione a tale tema, evidenziando come un numero sempre maggiore di attività svolte quotidianamente da tali servizi, data la loro natura economica, rientrino nel campo di applicazione del diritto dell’Unione con conseguente applicazione della normativa sul mercato interno e viene affermato altresì che le funzioni e l’organizzazione dei servizi sociali
variano in maniera considerevole da uno Stato membro all’altro, pur presentando comunque una serie di finalità specifiche in quanto:
-sono servizi orientati sulla persona, destinati a rispondere ad esigenze umane essenziali, in particolare quelle di soggetti in situazioni di vulnerabilità; forniscono protezione da rischi generali e specifici della vita e aiutano a superare difficoltà o crisi personali; sono inoltre forniti alle famiglie nel contesto di relazioni familiari in evoluzione, le sostengono nella cura dei piccoli e degli anziani, dei portatori di disabilità e compensano eventuali incapacità delle famiglie; sono essenziali per la salvaguardia dei diritti umani fondamentali e della dignità umana;
- svolgono un ruolo di prevenzione e di coesione sociale nei confronti di tutta la popolazione, indipendentemente dal patrimonio o dal reddito;
-contribuiscono alla non discriminazione, alla parità tra i generi, alla tutela della salute umana, al miglioramento del tenore e della qualità della vita nonché a garantire pari opportunità per tutti, aumentando quindi la capacità dei singoli di partecipare pienamente alla società. La progressiva estensione del complesso di norme relative alla disciplina del mercato interno al settore dei servizi sociali crea notevoli difficoltà ad una serie di soggetti interessati del settore a comprendere ed applicare la normativa. Infatti le autorità locali ed i piccoli prestatori di servizi in campo sociale possono essere poco preparati ed informati sulla normativa UE.
L’applicazione dell’art.86 par. 2, ad esempio, impone agli Stati membri di rispettare alcune condizioni stabilite dalla giurisprudenza della Corte e descritte dalla Commissione. In particolare, in materia di aiuti di Stato, dopo la sentenza Altmark19sono stati esentati dall’obbligo di
19 Sentenza della Corte del 24 luglio 2003.Altmark Trans GmbH e
Regierungspräsidium Magdeburg contro Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, in presenza di Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht. Domanda di pronuncia pregiudiziale: Bundesverwaltungsgericht - Germania.
notifica la maggior parte dei servizi prestati a livello locale e tra le condizioni basilari da rispettare a tal fine figura l’obbligo per l’autorità pubblica competente di affidare un mandato preciso al prestatore ai fini della gestione del servizio. Risulta pertanto fondamentale, ai fini della trasparenza e della certezza del diritto, che gli Stati membri garantiscano l’adozione di atti di conferimento dell’incarico per tutti i servizi di interesse economico generale, compresi i servizi sociali. Per consolidare il quadro normativo europeo da applicare ai SIG la Commissione si impegna infine ad adottare una serie di azioni basate sul protocollo sui servizi di interesse generale del trattato di Lisbona. Le azioni si articoleranno sulle seguenti linee di intervento:
-migliorare l’accesso all’informazione e sviluppare strumenti di comunicazione, quali la creazione di un servizio di informazione interattivo o di un servizio di assistenza per il mercato unico;
- adottare iniziative settoriali in particolare nei settori dell’energia, dei trasporti, delle comunicazioni elettriche, dei servizi postali, sociali e sanitari;
-sorvegliare le azioni per assicurare qualità, trasparenza e buoni progressi.
Con la successiva “Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni del 20 dicembre 2011: una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa” viene posto l’obiettivo di presentare una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale attraverso tre linee d’ azioni complementari:
-migliorare la chiarezza e la certezza giuridica per quanto riguarda le modalità di applicazione delle norme dell’UE ai servizi di interesse economico generale, presentando altresì la riforma della normativa in
Regolamento (CEE) n.1191/69 - Fornitura di servizi di linea urbani, extraurbani e regionali - Sovvenzioni pubbliche - Nozione di aiuto concesso da uno Stato - Compensazione costituente la contropartita di obblighi di servizio pubblico. Causa C-280/00.
materia di aiuti di Stato per i SIEG e della normativa in materia di appalti pubblici, al fine di aumentare la flessibilità e la semplificazione per gli Stati membri in sede di erogazione dei servizi. In particolare per quanto riguarda la disciplina degli aiuti di Stato, la Comunicazione, che esenta alcune categorie di compensazioni per oneri di servizio pubblico dall’obbligo della preventiva notifica, allarga l’ambito di applicazione dai soli servizi di interesse economico generale prestati da ospedali e da imprese di edilizia a finalità sociale (previsti da una precedente decisione del 2005), ai servizi di interesse economico generale che soddisfano esigenze sociali per quanto riguarda la sanità e l’assistenza a lungo termine, i servizi per la infanzia, l‘accesso al mercato del lavoro e la reintegrazione nello stesso, l’assistenza ai gruppi vulnerabili e la loro inclusione sociale;
-garantire l’accesso ai diritti fondamentali in settori specifici, basandosi su azioni già intraprese nel settore dei servizi postali, delle telecomunicazioni e nel settore bancario;
-promuovere la qualità nell’ambito dei servizi sociali.
La Commissione evidenzia che i servizi sociali di interesse generale svolgono un ruolo importante nelle società europee contribuendo alla protezione e all’inclusione sociali. La domanda di tali servizi aumenta mentre diminuisce la capacità di finanziarli, come conseguenza della crisi economica e a causa dell’ invecchiamento demografico.
La Commissione, gli Stati membri e i soggetti portatori di interesse che rappresentano utenti e fornitori intraprendono pertanto una serie di iniziative in materia di qualità dei servizi sociali.
Nel documento vengono riconfermati alcuni concetti di base, con la precisazione che si tratta comunque di concetti in evoluzione:
-SEG: servizi che le autorità pubbliche degli Stati membri considerano di interesse generale e pertanto sono oggetto di specifici obblighi di servizio pubblico (OSP). Il termine riguarda sia le attività economiche che i servizi non economici. Tale ultima categoria non è soggetta a una
normativa UE specifica né alle norme del trattato in materia di mercato interno e concorrenza ma alcuni aspetti di tali servizi possono essere oggetto di altre norme generali del trattato quali il principio di non discriminazione.
- SIEG: attività economiche i cui risultati contribuiscono all’interesse pubblico generale che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento statale o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di qualità, sicurezza, accessibilità economica, parità di trattamento o accesso universale. Al fornitore incombe un OSP sulla base di un incarico e di un criterio di interesse generale che assicura che il servizio sia fornito a condizioni che gli permettano di assolvere i propri compiti.
- SSIG: comprendono i regimi di sicurezza sociale che coprono i rischi fondamentali dell’esistenza e altri servizi essenziali forniti direttamente al cittadino che svolgono un ruolo preventivo e di coesione e inclusione sociale. Il termine riguarda attività economiche e non economiche.
- OSU (obbligo servizio universale): gli OSU sono un tipo di OSP che stabiliscono le condizioni per assicurare che taluni servizi siano messi a disposizione di tutti i consumatori e utenti di uno stato membro a prescindere dalla loro localizzazione geografica, a un determinato livello di qualità e tenendo conto delle circostanze nazionali, ad un prezzo abbordabile.
La Comunicazione illustra il contesto istituzionale con i cambiamenti conseguenti al trattato di Lisbona, soffermandosi sul protocollo n 26, sull’art.14 TFUE e sull’art.36 della Carta dei diritti fondamentali. Nella parte conclusiva del documento la Commissione assume l’impegno di contribuire, attraverso una serie di azioni, alla predisposizione di una disciplina di qualità per i SIG, ponendo l’economia e l’innovazione sociale al centro della Strategia Europa 2020.