SENTENZA TAR SICILIA SEZIONE STACCATA CATANIA n 495/

Esaminiamo adesso le decisioni del TAR Sicilia Sezione Staccata Catania n. 495 del 16 febbraio 2015 e n. 947 del 7 aprile 2015 a seguito dei ricorsi presentati rispettivamente da Caronte & Tourist spa e Cartour srl e dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato contro Autorità Marittima Navigazione Stretto Messina, Ministero Trasporti, Autorità portuale Messina, Corporazione Piloti Stretto Messina per annullamento provvedimento emesso dall’Autorità Marittima Navigazione Stretto Messina in data 10 agosto 2012 di rigetto della istanza congiunta delle ricorrenti società finalizzata alla autoproduzione del servizio di pilotaggio nella “zona di obbligatorietà“ del porto e dello Stretto di Messina.

Il primo ricorso è presentato dalla spa Caronte, che svolge da anni il servizio di collegamento tra Sicilia e penisola per mezzo di navi traghetto nonché, mediante la controllata Cartour srl, quello tra Sicilia e Porto di Salerno.

In tale veste le predette società richiedono alla Autorità Marittima Navigazione Stretto Messina (AMS) di poter svolgere in proprio il servizio di pilotaggio nelle zone di obbligatorietà del Porto e dello Stretto di Messina, allo scopo di non dover obbligatoriamente ricorrere al servizio espletato dalla Corporazione Piloti Stretto Messina.

Tale istanza viene respinta da AMS previo parere della Direzione Generale per i porti del Ministero Trasporti in data 10 agosto 2012 (atto presupposto anch’esso oggetto della impugnativa), in quanto nel nostro ordinamento giuridico non sarebbe ammissibile la autoproduzione del servizio di pilotaggio né sotto forma di utilizzo di soggetti diversi da Corporazione Piloti né sotto forma di esenzione dall’obbligo di pilotaggio per i singoli comandanti di traghetto dotati di adeguata capacità di manovra della imbarcazione, tenuto conto del

fatto che, come evidenziato nel parere richiamato nella motivazione dell’atto impugnato, la obbligatorietà del servizio di pilotaggio e la sua riserva a favore delle Corporazione Piloti sono funzionali ad esigenze di sicurezza della navigazione e dell’approdo.

Nel ricorso si deduce, con riferimento agli atti impugnati:

1) Violazione delle norme di legge (art. 86 cod.nav., art. 14 comma 1 bis L. n. 84/1994) che disciplinano il servizio di pilotaggio nonché dei principi posti a tutela della concorrenza e del mercato (art. 9 L. 287/1990 e art. 41 Cost.), in quanto, atteso che le predette norme non configurano il pilotaggio come un servizio da svolgere in via esclusiva attraverso un unico gestore operante in regime di monopolio, deve sempre essere riconosciuta la facoltà di autoproduzione del servizio in capo ai singoli armatori;

2) Ne consegue che è illegittima l’attività amministrativa oggetto di impugnativa laddove non è stata svolta una istruttoria diretta ad individuare altri potenziali gestori del servizio di pilotaggio muniti di adeguata capacità tecnica sufficiente a garantire il necessario standard di sicurezza;

3) Eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà in quanto l’AMS, pur dichiarando la inammissibilità dell’autoproduzione del servizio, ha contraddittoriamente consentito nel Porto di Reggio Calabria un regime di esenzione dal servizio per i comandanti di navi dotati di particolare esperienza.

Il TAR premette alla decisione un excursus sulla normativa che disciplina il servizio di pilotaggio.

L’art. 86 cod.nav. prevede che nei porti e negli altri luoghi di transito delle navi in cui è riconosciuta la necessità del servizio di pilotaggio deve essere istituita con DPR una corporazione di piloti, che è ente dotato di personalità giuridica ed è diretta e rappresentata dal capo

pilota; qualora tale ente non sia stato istituito il servizio di pilotaggio può essere svolto da altri marittimi, autorizzati appositamente dal comandante del Porto, i quali saranno sottoposti alla disciplina prevista per il pilotaggio (e cioè ex art. 92 cod.nav. obbligo di suggerire la rotta al comandante e di assistenza durante la manovra e ex art. 93 cod. nav. responsabilità per i danni subiti dalla nave durante il pilotaggio). L’art. 24 com. 1 bis L. n. 84/1994 ha poi specificato che i servizi di pilotaggio, come quelli di rimorchio, ormeggio e battellaggio, sono servizi di interesse generale atti a garantire, nei porti ove essi siano istituiti, la sicurezza della navigazione e dell’approdo, prevedendo altresì che per il pilotaggio la obbligatorietà è stabilita con decreto del Ministro dei trasporti.

Rileva quindi il giudicante che, in base alla predetta disciplina normativa, il servizio di pilotaggio è istituito sulla scorta di una valutazione tecnico discrezionale del Ministero Trasporti; che, ove istituito, esso è un servizio economico di interesse generale fornito da imprese private (integrandosi pertanto la nozione “oggettiva“ di servizio pubblico); che è svolto dalla Corporazione Piloti o dagli altri soggetti marittimi a tale scopo autorizzati, a carattere oneroso ed a fruizione generale; che è indirizzato a garantire le esigenze di sicurezza della navigazione e dell’approdo.

In giurisprudenza (in tal senso TAR Catania n. 480/2014, C.G.A. n. 495/2000), si è affermato che il servizio di pilotaggio è configurato come funzionale alla esigenza di garantire la sicurezza della navigazione nei porti e negli altri ambiti ove esso sia ritenuto necessario, precisandosi che l’attività è espletata non tanto al fine di assistere il singolo comandante di nave bensì a beneficio della sicurezza del delle zone in cui esso sia ritenuto necessario.

Passando alla disamina dei singoli profili di doglianza, la violazione di legge consisterebbe, secondo le ricorrenti, nel fatto che la disciplina normativa di cui si è dato conto non configurerebbe il servizio di

pilotaggio come servizio da svolgere in esclusiva per mezzo di un unico gestore operante in regime di monopolio essendo pertanto possibile gestire tale servizio anche in regime di autoproduzione, eventualmente mediante l’affidamento di esso ai comandanti delle navi dotati di adeguata esperienza ed abilità di manovra, tanto è vero che l’art. 9 L. 287/1990 consente sempre a ciascun operatore di produrre il servizio per uso proprio anche nei settori assoggettati a monopolio legale ed inoltre la stessa Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha espresso il suo parere nel senso che nella materia in questione non sussiste un diritto di gestione del servizio in via esclusiva. Il Giudicante concorda con ricorrenti e resistenti in ordine al fatto che il servizio di pilotaggio non sia stato disciplinato dal legislatore come ipotesi di monopolio legale da riservare ad una unica corporazione di piloti; invero l’art. 86 cod. nav. prevede sì la istituzione della Corporazione Piloti ma non esclude certamente che tali corporazioni possano essere anche più di una potendo così agire in un regime di concorrenza tra loro; inoltre, come si è visto, l’art. 96 cod. nav. prevede che in caso di non istituzione della corporazione il comandante del porto può autorizzare altri marittimi ad esercitare il pilotaggio. D’altra parte, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa (vedi TAR Catania 480/2014) “non vi è dubbio che la istituzione del servizio è relazionata allo scopo di garantire la sicurezza nel porto e tale finalità determina ex lege che il servizio diventa di interesse generale ….. il che non significa che il concessionario debba essere unico ….. ma che lo stesso o gli stessi devono assicurare un alto livello di qualità del servizio al fine di garantire la sicurezza nei porti. Il detto obbiettivo non è sminuito a priori dalla sussistenza di più operatori”. Invero, anche con riferimento al similare servizio di rimorchio la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto la possibilità di concorrenza nel settore affermando che “la garanzia della sicurezza non appare necessariamente in contrasto con la concorrenza

tra più imprese,“ ferma la necessità di una gara pubblica adeguata alla individuazione di operatori selezionati con criteri trasparenti ed oggettivi (vedi TAR VENEZIA n. 2639/2009).

Ritiene quindi il giudicante che nel settore in esame non sono costituite riserve legali a favore di un unico gestore.

Tanto rilevato, occorre evidenziare che con la richiesta oggetto di diniego da parte dell’ANS i due vettori marittimi hanno avanzato istanza per procedere al servizio di pilotaggio in via di autoproduzione svincolandosi così dal servizio offerto in esclusiva dalla Corporazione Piloti dello Stretto di Messina, in ragione, come evidenziato nella istanza rigettata, della non necessità del servizio in quanto i comandanti marittimi di cui le società disponevano hanno maturato esperienza, abilità e conoscenze tali da garantire una navigazione in piena sicurezza nelle acque dello Stretto, così come d’altra parte avviene in altri grandi porti europei come Rotterdam.

Ritiene peraltro il Giudicante che la richiesta di autoproduzione del servizio di pilotaggio, intesa quale forma di esenzione, non è conforme ai principi su cui si fonda la disciplina normativa dei servizi marittimi, condividendosi la motivazione del provvedimento impugnato laddove, facendosi rinvio al parere espresso dal Ministero, si reputa incompatibile l’ autoproduzione del servizio con le esigenze di garanzia della sicurezza della navigazione.

Invero, come previsto dall’art. 14 c. 1 bis L. n. 84/1994, il servizio di pilotaggio costituisce un servizio di interesse generale, atto a garantire la sicurezza della navigazione e dell’approdo, strumentale alla sicurezza dell’intero specchio d’acqua del porto ove sono compresenti diverse imbarcazioni ed operatori; pertanto, tale servizio, come tutti gli altri servizi marittimi ancillari, non deve essere considerato come mero ausilio prestato alla conduzione della singola nave, il cui comandante non abbia adeguata conoscenza del sito di navigazione o approdo; invero, anche se il singolo comandante ha adeguata conoscenza ed

abilità a manovrare nella zona, ciò non esclude che in tale zona possono ben essere presenti altre imbarcazioni in manovra con rotte incrociate, i cui movimenti e posizioni devono necessariamente essere conosciuti da un ente unitario in grado di coordinare la azione dei singoli piloti, onde evitare ogni possibile collisione. In considerazione di tale primaria esigenza di sicurezza, non della singola nave ma di tutte le imbarcazioni ed operatori presenti nella zona interessata, è corretta la decisione adottata nel provvedimento impugnato laddove si esclude che il servizio di pilotaggio possa essere svolto da ogni armatore a specifico beneficio delle sue navi, i cui comandanti, pur esperti e capaci, ben possono non avere la visione di insieme del traffico navale nella zona interessata necessaria a gestirlo in piena sicurezza, che può essere garantita solo da una regia unitaria capace di coordinare, come detto, i singoli piloti.

Nello stesso senso, peraltro, si è espressa la Cassazione con riferimento al servizio di ormeggio, statuendo che non sussiste ai sensi dell’art. 9 com. 2 L. n. 287/1990 il diritto di autoproduzione del servizio di ormeggio “in quanto trattasi si servizio rilevante per la sicurezza della navigazione “ (vedi Cass. SSUU n. 6488/2002).79

Tale assunto, come già evidenziato dal Collegio giudicante, non è in contrasto con l’altro assunto secondo cui il servizio in questione ben potrebbe essere gestito da più cooperazioni di piloti in regime di concorrenza, essendo possibile a legislazione vigente che si costituiscano più corporazioni che offrano i loro servizi facendosi concorrenza sulle tariffe e sulle modalità del suo svolgimento, mediante, eventualmente, la suddivisione del Porto in diverse aree da assegnare alla competenza esclusiva di una singola Cooperazione, come avviene in taluni porti europei, salva, comunque, la

determinazione da parte della autorità portuale competente di un unitario organo di coordinamento e controllo dei diversi operatori. Evidenzia altresì il Collegio che le eventuali diverse Corporazioni di piloti presenti nel porto dovrebbero essere regolamentate in modo che ognuna di esse garantisca il servizio a tutti gli interessati in forma accessibile e con i caratteri della doverosità, continuità, universalità e sorvegliabilità ad opera della pubblica autorità, così da rendere effettiva la natura di servizio pubblico prevista dalla legge; pertanto non potrebbe consentirsi la autoproduzione in proprio del servizio ad esclusivo beneficio delle navi del singolo armatore.

6.3 SENTENZA TAR SICILIA SEZIONE STACCATA DI