I PRINCIPI COMUNITARI DELLA CONCORRENZA ED I SERVIZI TECNICO NAUTICI NELLA GIURISPRUDENZA
2. I Servizi tecnico nautici e la riforma della Legge 84/
Come abbiamo anticipato nel capitolo primo, il cambiamento epocale derivato dall’appartenenza del nostro Stato all’ordinamento comunitario ha interessato soltanto una parte delle attività economiche che si svolgono in ambito portuale, lasciando immutato il settore attinente ai servizi tecnico-nautici .
Infatti i profili innovativi della riforma non hanno esteso il proprio raggio d’azione ai servizi in questione poiché le relative disposizioni del Codice non sono state investite dalla riforma del 1994.
L’art. 14 L. 84/94 opera un rinvio alla normativa esistente delineata dal Codice della navigazione e dal Regolamento della navigazione marittima, restando confermate le competenze dell’Autorità Marittima in materia di polizia e sicurezza e le restanti funzioni amministrative quali le funzioni di organizzazione, controllo e vigilanza dei servizi tecnico-nautici.
Anche in successivi interventi il legislatore ha confermato la natura di tali servizi come attività prestate all’interno di un mercato regolamentato, unitario ed omogeneo. La disciplina del Codice è stata attualizzata con l‘introduzione di momenti di codecisione delle autorità e di partecipazione delle associazioni rappresentative nelle problematiche più rilevanti connesse alla regolamentazione dei servizi tecnico-nautici.
In tale prospettiva la Legge 647/96 “Disposizioni urgenti per il settore portuale marittimo, nonché interventi per assicurare alcuni collegamenti aerei“ha aggiunto i commi 1 bis e 1 ter all’art.14 della Legge 84/94.
Ai sensi del comma 1 bis art. 14 L. 84/94 i criteri ed i meccanismi di formazione delle tariffe dei servizi tecnico-nautici sono stabiliti in ambito ministeriale (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) sulla base di una istruttoria condotta dal Comando generale del Corpo
delle capitanerie di porto, di concerto con “le rappresentanze unitarie delle autorità portuali, dei soggetti erogatori dei servizi e dell’utenza portuale.”
Ai sensi del com.1 ter art. 14 L.84/94 nei porti ove è presente l’Autorità portuale la disciplina e l’organizzazione dei servizi tecnico- nautici debbono essere “stabilite dall’Autorità Marittima d’intesa con l’Autorità portuale“ ed in difetto provvede il Ministro delle infrastrutture e dei Trasporti.
In considerazione delle modalità con cui vengono erogati, la L. 186/200048 ha espressamente qualificato la natura dei servizi tecnico- nautici quali servizi di interesse economico generale ex art. 8 Legge 287/199049”Norme a tutela della concorrenza e del mercato” e art. 106 2 com. Trattato sul Funzionamento dell’ Unione Europea. Tali servizi sono pertanto sottratti all’applicazione delle regole di concorrenza “nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata.“
L’erogazione di tali servizi può dipendere da atti autoritativi dell’Autorità Marittima, la quale può renderli obbligatori, e quindi imporli all’utenza portuale, per esigenze di sicurezza della navigazione e del porto.50
La disciplina relativa all’impiego obbligatorio dei servizi tecnico- nautici è stata modificata dalla legge n.186 del 2000, la quale ha,
48 Legge 186/2000 “ Modifiche alla Legge 28/01/1994 n. 84 in materia di operazioni
portuali e di fornitura del lavoro portuale temporaneo”
49 Art. 8 L. 287/1990 “Imprese pubbliche e in monopolio legale: “Le disposizioni
contenute nei precedenti articoli si applicano sia alle imprese private che a quelle pubbliche o a prevalente partecipazione statale (1 com.). Le disposizioni di cui ai precedenti articoli non si applicano alle imprese che, per disposizioni di legge esercitano la gestione dei servizi di interesse economico generale ovvero operano in regime di monopolio sul mercato, per tutto quanto strettamente connesso all’adempimento degli specifici compiti loro affidati” (2 com.).
50
Art. 14 com 1 bis L 84/94 come innovato L 186/2000: “ I servizi tecnico-nautici di pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio sono servizi di interesse generale atti a garantire nei porti, ove essi sono istituiti, la sicurezza della navigazione e dell’approdo. Per il pilotaggio l’obbligatorietà è stabilita con decreto del Ministero
pertanto, innovato uno degli aspetti maggiormente controversi della disciplina delle attività portuali in questione. La legge citata ha modificato l’art. 14 della Legge 84/94, inserendovi il comma 1-bis per il quale “Per il pilotaggio l’obbligatorietà è stabilita con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione. Per gli altri servizi l’Autorità Marittima può renderne obbligatorio l’impiego tenuto conto della localizzazione e delle strutture impiegate”.
Il legislatore ha attribuito la titolarità del potere di imporre l’impiego obbligatorio dei servizi tecnico-nautici in capo all’Autorità Marittima, individuata quale Amministrazione dotata di competenze tecniche maggiori in materia.
Come è stato osservato51l’intervento riformatore conferma la distinzione concettuale della disciplina dell’imposizione della obbligatorietà dei servizi tecnico-nautici dalla disciplina del momento istitutivo e del modulo gestionale di esso. Il provvedimento che dispone l’impiego obbligatorio dei servizi tecnico-nautici è estraneo all’aspetto gestionale di tali servizi e si riferisce al rapporto degli utenti con il servizio, in quanto tali utenti devono necessariamente avvalersi di quelle attività portuali, le quali devono essere erogate secondo le modalità prescritte dallo statuto pubblicistico relativo a ciascuna di esse.
La legge 186/2000 disciplina pertanto la competenza dei soggetti pubblici preposti ad imporre il ricorso obbligatorio alle prestazioni dei piloti, rimorchiatori, ormeggiatori e barcaioli e fissa i presupposti per l’esercizio di tali poteri. Resta invariata la disciplina del codice per quanto riguarda il regime dell’ istituzione, dell’assetto organizzativo dell’erogazione del servizio e le competenze relative ai profili dell’ordinamento dei servizi tecnico-nautici.
delle Infrastrutture e Trasporti .Per gli altri servizi l’Autorità Marittima può renderne obbligatorio l’impiego tenuto conto della localizzazione e delle strutture impiegate “
51P.Portacci, Diritto di autoproduzione nel settore dei servizi portuali ed
La giurisprudenza amministrativa e di merito52ha individuato gli elementi che la Pubblica Amministrazione, preposta all’emanazione del provvedimento impositivo delle prestazioni in esame, dovrebbe prendere in considerazione ai fini della valutazione che è chiamata a compiere.
Dato che i servizi tecnico-nautici sono definito dall’art. 14 com. 1 bis L 84/94 servizi di interesse generale atti a garantire nei porti, ove essi sono istituiti, la sicurezza della navigazione e dell’approdo, la motivazione del provvedimento che istituisce l’imposizione, le modalità e le differenziazioni dell’obbligatorietà dei servizi tecnico- nautici deve essere collegata“necessariamente ed esclusivamente” all’esigenza di garantire la sicurezza delle operazioni di partenza, arrivo e movimento nel porto.
Per i giudici amministrativi “la giustificazione delle ragioni per le quali si impone un’attività che la legge considera facoltativa, nonostante le contrarie argomentazioni della contro interessata, impongono all’amministrazione di rendere trasparenti le ragioni che giustificano una scelta che imponendo un aggravio di costi e di procedure agli utenti del porto, rischia di incorrere in violazione dei principi di non discriminazione imposti dalla normativa comunitaria.”
Dal suddetto quadro normativo derivano importanti implicazioni in merito all’applicazione dei principi di libera circolazione dei servizi e di concorrenza. Infatti l’esigenza di garantire la sicurezza della navigazione e di prevenire i sinistri giustificherebbe la previsione di riservare attività a favore di operatori qualificati, con prestazione obbligatoria del servizio e determinazione amministrativa delle tariffe. Tali servizi sono tradizionalmente resi in regime di monopolio naturale ed il semplice fatto di creare una posizione dominante attraverso l’attribuzione di un diritto esclusivo ai sensi dell’art. 106 1 com.
52 TAR Liguria, 11 luglio 2002 in Dir. Trasp. 2002, 951; Cons. Stato Sez VI , 10
Trattato non risulta incompatibile con l’art. 102 del medesimo Trattato nella misura in cui restrizioni della concorrenza risultino necessarie per garantire l’adempimento della specifica missione alle imprese titolari dei diritti esclusivi.53
Come viene evidenziato dalla dottrina54sono le stesse caratteristiche del servizio55a renderne praticamente impossibile l’erogazione nel momento in cui si abbandoni il modello dell’impresa unica per ciascun porto, a discapito della sicurezza all’interno del porto. Pertanto, se per quanto riguarda le operazioni portuali ed i servizi rientranti in tale ciclo la competizione tra imprese presenti sul mercato si dimostra come la soluzione ottimale e più efficiente, la tipologia e le caratteristiche dei servizi tecnico-nautici sembrano imporre una regolamentazione del mercato in virtù della quale soltanto un unico soggetto sia abilitato a svolgere tali servizi.
53 Si tratta di servizi accessori rispetto ad un determinato “sistema porto,“ le cui
caratteristiche non vengono determinate dal semplice incontro tra domanda e offerta; infatti parte della dottrina ritiene che rispetto ad essi non sarebbe corretta l’applicazione di logiche di concorrenza o autoproduzione; P.Portacci Diritto di autoproduzione nel settore dei servizi portuali ed aeroportuali, Bologna, 2004, 75
54 L.Salamone , Operazioni portuali e servizi tecnico-nautici a dieci anni dalla riforma
del sistema portuale: dall’interpretazione della giurisprudenza all’intervento del legislatore, in Diritto &Diritti, 2004.
55 Tali servizi presentano caratteristiche e/o obblighi tradizionalmente riconducibili
a quelli di un servizio pubblico: sono istituiti per il soddisfacimento di esigenze di pubblico interesse, adempiono ad una funzione di carattere sociale, la sicurezza, sono disponibili e vengono erogati senza soluzione di continuità (24 ore al giorno per 365 giorni all’ anno) con caratteristiche di universalità. Tali servizi sono inoltre prestati a chiunque ne avanzi richiesta, con qualunque tipo di nave e di condizioni meteo- marine, sulla base di tariffe, regole e modalità operative imposte dalla pubblica amministrazione attraverso atti a carattere autoritativo. L.Salamone, Operazioni portuali e servizi tecnico-nautici a dieci anni dalla riforma del sistema portuale: