Se precedentemente alla riunificazione della Germania il
Bundestag e il Bundesrat avevano, salvo rare eccezioni ben isolate
nel tempo, collaborato in maniera sinergica, dall’inizio della trasformazione della Germania dell’Est in una democrazia fino al 199
2005 si assiste a un’inversione di marcia rispetto alla rotta seguita quasi costantemente dall’entrata in vigore della Legge fondamentale.
Il cambiamento è la conseguenza di un dato di fatto: mentre la maggioranza del Bundestag sostiene il Governo federale, quella al Bundestag è di segno diametralmente opposto . 200
Per questo motivo il Consiglio federale inizia ad essere utilizzato, non con lo scopo per cui è nato, ovvero quello di consentire la partecipazione dei Länder alla legislazione e
W. Gellner, J.D. Robertson, The Berlin Republic: German Unification and
199
the Decade of Changes, London, Frank Cass, 2003, pp. 179 ss.
P. Schwarz, Deficits and divided governments: the case of the German
200
all’amministrazione dello Stato federale , ma come strumento di 201
opposizione . 202
Ciò determina un rischio di impasse della politica statale e un intralcio per l’attuazione di tutte le decisioni più rilevanti: il
Reformstau.
Per risolvere il congelamento dei rapporti politici tra i Länder e il Bund , nel 2003 viene creata la Commissione bicamerale per 203
la modernizzazione dell’ordinamento federale , il cui scopo è 204
quello di <<semplificare il procedimento legislativo >> e ridurre 205
il potere di veto del Consiglio federale . 206
I lavori durano un anno e si concludono con il fallimento della Commissione, la cui proposta non riesce a ottenere la maggioranza qualificata, richiesta dall’art. 79, II comma, GG in
F. Losurdo, Lo Stato sociale condizionato: stabilità e crescita
201
nell’ordinamento, Torino, G. Giappichelli, 2016, pp. 86 ss.
F. Palermo, La coincidenza degli opposti: l’’ordinamento tedesco e il
202
federalismo asimmetrico, in G. d’Ignazio (a cura di), Integrazione europea e asimmetrie regionali: modelli a confronto, Milano, Giuffré, 2007, pp. 41 ss.
A. De Petris, il progetto di riforma del sistema federale tedesco, in
203
Quaderni Costituzionali, n. 3, 2004, pp. 613 ss.
V. Losco, Germania. La conclusione dei lavori della Commissione
204
bicamerale per la modernizzazione dell’ordinamento federale, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, n. 1, 2005, pp. 46 ss.
J. Woelk, Eppur si muove: la riforma del sistema federale tedesco, in Le
205
istituzioni del federalismo, n 2, 2007, pp. 193-216.
Senza, però, modificare il principio in base al quale i governi dei singoli
206
Länder partecipano alla legislazione dello Stato federale, in quanto tale principio, come precedentemente detto, è inviolabile ai sensi dell’art. 79, co. 3, GG.
caso di revisione costituzionale , ovvero quella dei due terzi sia al 207
Bundestag che al Bundesrat.
Gli obiettivi che la Commissione ha fallito sono ripresi e portati a compimento dal Governo di Grande Coalizione (Große
Koalition) nato nel 2005 in seguito allo scioglimento del 208
Bundestag e del governo Schröder , che hanno condotto a elezioni 209
anticipate.
La prima considerevole riforma costituzionale dal 1949 entra in vigore il 1° settembre 2006 e modifica i rapporti tra i Länder e il
Bund, riducendo, allo scopo di porre fine al Reformstau, il numero
delle leggi sottoponibili al consenso necessario del Consiglio federale . 210
Importante è dunque precisare fin da subito che è il procedimento legislativo ad essere toccato, mentre non si assiste ad alcuna modifica strutturale del Bundesrat o del Bundestag . 211
In particolar modo, il <<pacchetto legislativo >> di riforma 212
(Gesetzpaket) modifica l’art. 104a, IV comma, GG e determina un
Il procedimento ex art. 79 GG è richiesto per tutte le leggi che intendono
207
modificare o integrare il sistema federale
Che nasce dalla coalizione tra CDU/CSU e SPD.
208
F. Palermo, La forma di governo tedesca tra miti e realtà: la sentenza del
209
Tribunale costituzionale federale sullo scioglimento anticipato del Bundestag, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, n. 1, 2006, pp. 213-220.
F. Palermo, Il Bundesrat in Germania e in Austria: composizione, funzioni,
210
problemi, in S. Bonfiglio, Composizione e funzioni delle seconde camere: un’analisi comparativa, cit., pp. 85 ss.
F. Marcelli, La riforma costituzione tedesca (Föderalismusreform), Camera
211
dei Deputati, Servizio studi del Senato della Repubblica, n. 22, 2006, p. 6. A. Gragnani, Il nuovo progetto di riforma del federalismo tedesco, in
212
nuovo criterio per stabilire se la legge federale sia bicamerale, ovvero se incida sulle finanze regionali.
Non è infatti più previsto, come lo era in precedenza al terzo comma, che il 25% della spesa sia a carico del Länder affinché sia necessaria anche l’approvazione del Consiglio federale.
Inoltre dal 2006 le quattro tipologie di leggi federali, distinte in base alla ripartizione delle competenze (esclusive, concorrenti, di cornice e comuni), vengono ampliate a cinque (esclusive del Bund o dei Länder, compiti comuni e tre tipologie di competenze concorrenti).
Prima di tutto viene abrogato l’art. 75 GG, che prevedeva la legislazione cornice (Rahmengesetzgebung): leggi la cui normativa di principio era dettata a livello federale mentre a livello regionale se ne determinava la disciplina di dettaglio.
A tale abolizione è seguita la ridistribuzione, tra le altre competenze, delle leggi federali che ricadevano all’interno di questa tipologia troppo incerta.
L’incertezza era causata dal fatto che era difficile distinguere le <<norme di cornice da quelle di dettaglio >> e l’abrogazione 213
della legge quadro illustra la volontà del legislatore di rendere più chiara la ripartizione delle competenze tra lo Stato federale e i
Länder.
Dopodiché viene svuotato di contenuto l’art. 91a e b GG, che prevede la categoria dei compiti comuni, in quanto l’edilizia universitaria viene assegnata alla competenza esclusiva degli Stati.
A.A. Demmig, La <<modernizzazione>> del federalismo in Germania:
213
spunti di riflessione per l’attuazione e l’aggiornamento del regime delle competenze legislative nell’ordinamento italiano, in www.federalismi.it, 2006.
I compiti in collaborazione, di cui al titolo VIIIa GG, saranno u l t e r i o r m e n t e m o d i f i c a t i d a l l a r i f o r m a d e l 2 0 0 9 (Föderalismusreform II) con l’inserimento, al loro fianco, della collaborazione amministrativa . 214
Vengono poi previste all’art. 72 GG tre diverse tipologie di competenza concorrente (Konkurriende Gesetzgebung): competenze di bisogno, essenziali e derogabili . 215
L’intervento del legislatore federale è previsto per le prime, ovvero quelle sottoposte alla clausola di necessità (art. 72, II 216
comma, GG), nel caso in cui ciò sia necessario per realizzare equivalenti condizioni di vita nel territorio federale o per tutelare l’unità giuridica o economica. mentre per le seconde (art. 74 GG) 217
sempre e senza necessità di giustificazione.
Per quanto riguarda la terza tipologia, bisogna distinguere leggi federali derogabili in tutto o in parte da quelle regionali, considerando inoltre che la prevalenza delle une o delle altre segue il principio della lex posterior.
S. Marci, La riforma costituzionale tedesca del 2009 (Föderalismusreform
214
II) e il freno all’indebitamento, Il Senato della Repubblica, Servizio Studi, n. 287, 2011, pp. 9 ss.
J. Ipsen, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nach der for
215
Föderalismusnovelle, in Neue juristische Wochenschrift, n. 39, 2006, pp. 2801 ss.
Le competenze di bisogno comprendono materie come la previdenza
216
pubblica, la promozione della ricerca scientifica e la procreazione mediamente assistita.
Le competenze essenziali comprendono materie come il diritto civile e
217