Il Senado spagnolo del 1979

Il regime dittatoriale franchista, che prende avvio nel 1939, a seguito di una violenta guerra civile iniziata nel 1936, termina solo nel 1975, con la morte di Franco.

Avviandosi un processo di transizione verso la democrazia, si arriva all’approvazione del testo costituzionale del 1978, che opta p e r u n P a r l a m e n t o b i c a m e r a l e , d i ff e r e n t e m e n t e d a l monocameralismo che aveva contraddistinto la Costituzione di Cadice (1812) e la Costituzione della II Repubblica spagnola (1931-1936) . 332

La presenza di una seconda Camera aristocratica, sullo stampo del modello inglese era invece stata prevista nelle Costituzioni del 1834 e del 1837, mentre il Progetto di Costituzione Repubblicana Federale (1873), mai entrato in vigore, prendeva ispirazione dal modello statunitense, disegnando quindi una Camera alta eletta dai legislativi di ciascuno Stato membro (negli Stati Uniti non era ancora stato approvato il XVII emendamento) e composta da quattro senatori per ciascuno Stato . 333

La Costituzione del 1876 — rimasta in vita fino al colpo di Stato del 1923 del generale Miguel Primo de Rivera, che instaura una dittatura (1923-1930) — delineava, all’interno di uno Stato unitario, un Parlamento bicamerale, la cui seconda Camera era composta da membri aristocratici (i discendenti del re e delle

M. Iacometti, La Spagna, in P. Carrozza, A Di Giovine, G. F. Ferrari (a cura

332

di), Diritto costituzionale comparato, Bari, Editori Laterza, 2014, pp. 196-222. J. M. Castellà Andreu, El Senado español ante su reforma, in Aa. Vv.,

333

Autonomie territoriali, riforma del Bicameralismo e raccordi intergovernativi: Italia e Spagna a confronto, Napoli, Editoriale scientifica, 2018, pp. 45-68.

famiglie aristocratiche), membri nominati dal re a vita o dalle corporazioni, oltre che dai vertici dei tribunali . 334

Ai sensi dell’art. 66 della Costituzione spagnola del 1978 il Parlamento (Cortes Generales) è invece composto dal Congreso de

los Dipudatos, che rappresenta la Nazione, e dal Senado, che

rappresenta sia il popolo (art. 66, I comma, Cost.) sia, ai sensi dell’art. 69, I comma, Cost., i territori.

Come si vedrà approfondendo lo studio del Senato dal punto di vista delle sue funzioni e della sua composizione, in realtà la rappresentanza delle entità territoriali richiamata dall’art. 69, I comma, Cost. è una <<fórmula de retórica constitucional >>, 335

che si ispira all’art. 24 della Costituzione francese del 1956, destinata a rimare sulla carta piuttosto che avere una corrispondenza pratica nella realtà.

Il fatto che la seconda Camera non assolva alla funzione di portavoce delle istanze territoriali — così come avviene anche in Italia — è una conseguenza della mancanza, in sede costituente, di un accordo netto tra le varie forze politiche sulla vera natura dello Stato delle autonomie spagnolo e su come intendere il decentramento . 336

La Costituzione perviene dunque a un sistema ibrido e all’art. 2 dichiara l’unità indissolubile della Nazione, riconoscendo al

S. Gambino, G. D’Ignazio (a cura di), La revisione costituzionale e i suoi

334

limiti: fra teoria costituzionale, diritto interno, esperienze straniere, Milano, Giuffrè, 2007, p. 289

O. Alzaga Villaamil, Encuesta Sobre el Senado y su hipotética reforma, in

335

Teorìa y realidad constitutional, n. 17, 2006, pp. 9-61

V. A. Sanjurjo Rivo, Diritto costituzionale e storia del diritto: il Senato nel

336

processo costituente spagnolo e in quello italiano, in Politica del diritto, n. 2, 2004, pp. 323-346.

contempo il diritto all’autonomia delle nazionalità e delle regioni di cui è composta.

La Spagna è infatti organizzata in diciassette Comunità autonome (Andalusia, Aragona, Asturie, Baleari, Canarie, Cantabria, Castiglia-La Mancia, Castiglia e Leòn, Catalogna, Comunità valnziana, Estremadura, Galizia, Comunità di Madrid, Murcia, Navarra, Paesi Baschi, La Rioja), i parlamenti delle quali eleggono un quinto del Senado.

Dunque, mentre la prima Camera, ai sensi dell’art. 68 Cost., è eletta direttamente, ogni quattro anni, nelle cinquantadue circoscrizioni elettorali, di cui cinquanta sono Province e due sono le città marocchine di Ceuta e Melilla, il Senato non è una camera del tutto eletta direttamente.

L’art. 69 Cost. delinea due modalità diverse per l’elezione dei senatori: il settantotto per cento dei membri della Camera alta è infatti eletto, ai sensi dei commi 2, 3 e 5, a suffragio universale diretto — e sulla base delle stesse circoscrizioni previste per il Congresso dei Deputati —, mentre il ventuno per cento dei componenti della seconda Camera viene selezionato, ai sensi del quinto comma, attraverso un’elezione di secondo grado da parte dei legislativi di ciascuna Comunità autonoma . 337

In definitiva, su duecentosessantasei senatori, solo cinquantotto sono rappresentanti delle entità territoriali e dunque prevale all’interno del Senado il peso delle province, così come nel Congresso.

E. Vìrgala Foruria, Las relaciones de inordinaciòn o la participación de las

337

comunidades autónomas en los órgano comunes del estado, in AA. VV., Autonomie territoriali, riforma del Bicameralismo e raccordi intergovernativi: Italia e Spagna a confronto, cit., pp. 17-44.

Tutto ciò in un contesto istituzionale, per di più, in cui il ruolo del Senato è secondario rispetto alla prima Camera, i partiti nazionalisti e territoriali hanno un peso maggiore in quest’ultima e non sono riconosciute particolari prerogative, in ambito territoriale, alla seconda Camera.

Nonostante l’art. 66, II comma, Cost., disponga che entrambi i rami del Parlamento condividono la funzione legislativa, approvano il bilancio, controllano l’azione del Governo, in realtà il bicameralismo spagnolo è fortemente differenziato.

Non solo vi sono competenze riconosciute esclusivamente alla Camera bassa, ma la volontà di quest’ultima prevale nel corso dell’iter legis, oltre al fatto che la Camera alta è esclusa dalla conversione dei decreti legge governativi.

A ciò si aggiunga che solo tra il Governo e il Congresso vige un rapporto di fiducia (art. 112 Cost.) e la seconda Camera non può prendere parte all’incriminazione del Presidente o dei membri del Governo, i quali, ai sensi dell’art. 102, II comma, Cost., possono essere messi in stato d’accusa da un quarto dei componenti del Congresso per poi essere giudicati davanti alla Sezione penale del Tribunale supremo.

L’esclusione del Senato dal rapporto fiduciario probabilmente è una conseguenza del fatto che esso sarebbe dovuto essere una Camera territoriale — in linea con il modello statunitense —, ma nonostante questo la seconda Camera, in virtù del già citato art. 66, II comma, Cost., ha il diritto di interrogare, interpellare e richiedere informazioni al Governo . 338

F. Marcelli, R. Tutinelli, Le Camere alte in Europa e negli Stati Uniti,

338

Per quanto attiene alla potestà legislativa, il potere di iniziativa è riconosciuto anche al Senato (da parte di venticinque senatori o un gruppo parlamentare) e a tal proposito si noti che ai sensi dell’art. 87, II comma, Cost., le Assemblee delle Comunità autonome possono sia chiedere al Governo di adottare un disegno di legge, sia depositare presso la Presidenza del Congresso una propria proposta di legge.

Indipendentemente da chi eserciti l’iniziativa, la prima lettura spetta sempre alla Camera bassa, salvo che per i progetti relativi ad accordi di cooperazione tra comunità autonome o in tema di compensazioni inter-territoriali, la cui prima lettura spetta alla Camera alta in virtù della funzione territoriale che essa dovrebbe svolgere.

A seguito dell’approvazione da parte del Congresso del progetto di legge, quest’ultimo viene sottoposto all’esame del Senato, che entro due mesi (o venti giorni in caso di dichiarazione d’urgenza) può, ai sensi dell’art. 90 Cost., modificarlo ( il diritto di emendamento spetta a ciascun senatore) o apporvi il veto . 339

Entrambi gli istituti evidenziano il ruolo di Camera di riflessione del Senato, e in particolare la sua funzione meramente dilatatoria rispetto all’approvazione di una legge, in quanto la Camera bassa può superare tale impasse con una propria decisione definitiva: il Congresso infatti può respingere gli emendamenti a maggioranza semplice e la stessa maggioranza è richiesta per rimuovere il veto qualora siano decorsi due mesi dalla sua

R.L. Blanco Valdès, Introduzione alla Costituzione spagnola del 1978,

339

comunicazione (prima di tale termine è necessaria la maggioranza assoluta).

Tutto ciò senza che sia costituzionalmente prevista, come invece lo è in Francia, la convocazione di una Commissione bicamerale paritaria al fine di dirimere i contrasti tra le due Camere e conciliare una soluzione.

Il richiamo a tale Commissione è invece presente in caso di contrasto tra i due rami del Parlamento nel corso della ratifica di un trattato internazionale, ma anche in questo caso, qualora non sia trovata una soluzione in sede di conciliazione, è comunque la Camera bassa ad avere l’ultima parola e a decidere a maggioranza assoluta.

A causa dello scarso peso delle Comunità autonome nella composizione del Senato e dei limitati poteri decisivi di quest’ultimo, la Camera alta, non solo non assolve al suo ruolo di Camera territoriale, ma è anche una Camera di seconda lettura che svolge un ruolo per lo più di conciliatore e teso a ritardare la promulgazione delle leggi allo scopo di ponderare meglio il loro contenuto . 340

Al fine di renderlo una Camera effettivamente portavoce delle istante territoriali, nel corso degli anni si sono avanzate numerose proposte, tese talora verso il modello statunitense, e quindi all’elezione da parte del popolo dei senatori, altre volte invece prossime al modello del Bundesrat tedesco, evidenziando dunque la necessità di una seconda Camera rappresentante dei governi delle Comunità autonome, piuttosto che a quello austriaco e

M. Fraile Ortiz, Il problema del Senato in Spagna, in Le Regioni, n. 6, 2008,

340

quindi a una Camera alta eletta — come in parte è, attualmente— dai legislativi delle Comunità autonome . 341

L’unica modifica apportata per una maggiore integrazione delle autonome e un loro equilibrio all’interno della realtà statale si è avuta nel 1994 con l’istituzione della Commissione permanente generale delle Comunità Autonome . 342

J.J. Ruiz Ruiz, El bilateralismo como amenza de la reforma constitucional

341

del Senado en sentido federal: la consolidaciòn de la comisiones bilaterale en los nuevos estautos de autonomìa como mecanismos de defensa de los intereses territoriales, in S. Bonfiglio (a cura di), Composizione e funzione delle seconde Camere: un’analisi comparativa, cit., pp. 111 ss..

G. Ferraiuolo, Le funzioni non legislative del Senato della Spagna delle

342

autonomie, in R. Dickmann, S. Taino (a cura di), Le funzioni parlamentari non legislative. Studi di diritto comparato, Milano, Giuffré, 2009, pp. 174 ss.

Conclusioni

Nell’esaminare ciascun modello, si è posta l’attenzione sugli interessi rappresentati dalle seconde camere prese in considerazione.

Dall’analisi dell’archetipo della House of Lords inglese, quale camera aristocratica, si è passati ad osservare il modello statunitense, il cui Senate è portavoce di istanze territoriali, il modello atipico del Bundesrat tedesco, quale organo in cui sono rappresentati i governi dei Länder, il modello corporativo, dove il secondo ramo del Parlamento è espressione di interessi sociali e professionali, per finire con le seconde Camere che, a partire dalla Costituzione francese del 1795, rivestono il ruolo di Chambre de

réflexion.

Si è osservato come la seconda Camera inglese abbia perso, nel corso dell’ultimo secolo, potere rispetto alla House of

Commons: lo sbilanciamento delle funzioni tra i due rami del

Parlamento (a cui si assiste a partire dal XVII secolo) ha trovato il proprio apice nei Parliament Acts del 1911 e del 1949.

Inoltre, in risposta ai sintomi dell’anacronismo strutturale di tale organo, la componente aristocratica ed ereditaria è stata ridotta in seguito al House of Lords Act 1999.

In una società multiclasse, quale è oggi quella inglese, si avverte l’esigenza di una seconda Camera che fondi le proprie radici su interessi diversi da quelli di classe, facendosi, ad esempio, portavoce delle istanze delle nazioni e/o delle regioni, anche in virtù della processo devolutivo.

In attesa di un mutamento di veste, oggi la Camera alta inglese svolge per lo più il ruolo di revising Chamber, in virtù delle proprie competenze tecniche.

Così come la rappresentanza di classe, appare oggi superata anche il modello di un’assemblea parlamentare che svolga soltanto il ruolo di Camera di riflessione rispetto ai disegni di legge.

Se la Camera alta della Costituzione francese del 1795 ha avuto il merito di attribuire prerogative diverse ai due rami del Parlamento, rendendo il Consiglio degli anziani un organo perlopiù consultivo, con lo scopo preciso ‘raffreddare’ gli impulsi della prima Camera ed evitare la dittatura di un’Assemblea unica, nelle democrazie costituzionali odierne tale prototipo non trova più una giustificazione sufficiente.

Difatti esistono altri organi preposti a difendere la Costituzione e i suoi principi fondamentali, motivo per cui una seconda Camera non può avere come unico scopo quello di migliorare la qualità dei testi di legge e controllare che essi rispettino il dettato costituzionale.

Ciò è stato già chiaro ai padri costituenti belgi, francesi, spagnoli e italiani, che hanno cercato un collegamento, pur se debole, della seconda Camera con la rappresentanza delle istanze territoriali, senza, però, creare nei fatti una Camera alta regionale.

Se il Belgio, la Francia e la Spagna hanno reso le loro Camere di riflessione differenziate funzionalmente rispetto alla Camera bassa, in ossequio al modello francese del 1795, sopperendo in tale maniera all’inattualità dei rispettivi organi, il Parlamento italiano continua ad essere perfetto e paritario, finendo per rappresentare quindi un’anomalia.

Il prototipo corporativo, espressione delle diverse anime della società, oggi ha un ruolo marginale nel panorama mondiale, limitandosi a caratterizzare il secondo ramo del Parlamento irlandese, sloveno e marocchino, ma svolgendo in Irlanda e in Slovenia un ruolo per lo più consultivo, senza riuscire a esprimere concretamente gli interessi di cui, in base alla carta costituzionale, dovrebbe essere portavoce.

Nell’esaminare il Senate statunitense e il Bundesrat tedesco, si è visto come tali organi rappresentino differentemente le istanze territoriali.

Mentre il Senato statunitense è eletto direttamente, rappresenta gli Stati federali in maniera paritaria e ha le stesse funzioni della Camera dei rappresentanti — salvo le limitazioni in materia finanziaria e le prerogative esclusive riconosciutegli — finendo per svolgere anche il ruolo di camera di riflessione, il

Bundesrat tedesco è espressione dei Governi degli Stati, è nominato

dagli esecutivi di questi ultimi, rappresenta gli stati proporzionalmente e non ha le stesse funzioni rispetto alla Camera bassa (infatti, come si è visto, è la prima — e, a rigori, unica — Camera ad adottare il testo, mentre il Bundesrat ha normalmente solo il potere di veto sospensivo ed eccezionalmente la possibilità di esprimere il proprio consenso).

Nel panorama italiano, mentre il Bundesrat tedesco può fornire un modello dal punto di vista delle differenze funzionali nell’iter legis rispetto alla prima Camera — così come la seconda Camera spagnola, belga e francese —, il Senate americano può offrire riflessioni in relazione alla struttura e alla composizione

stessa del secondo ramo del Parlamento, grazie al suo collegamento diretto con le entità territoriali.

Tale collegamento rende possibile inserire all’interno delle due Assemblee un punto di vista di matrice più localistica.

Il modello statunitense consente anche di avere un secondo organo, in virtù della parità nel procedimento legislativo, che svolga un ruolo di Camera di riflessione, riconoscendo, al contempo, prerogative attribuite esclusivamente all’uno o all’altro ramo del Parlamento, senza che nessuno di questi si trovi in una posizione recessiva nei confronti dell’altro.

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Nel documento Seconde Camere: modelli a confronto (pagine 168-199)