8. Il Bundesrat austriaco
8.1. L’Austria: da Stato centralizzato a federale
Differentemente dal caso tedesco, caratterizzato fin dall’inizio da una forte frammentazione territoriale, l’Austria è connotata da una forte centralizzazione, per cui una camera rappresentativa dei vari territori non è connaturata alla struttura dello stato.
Per giustificare tale affermazione è opportuno precisare che prima della Costituzione del 1920, seguita alla dissoluzione dell’Impero austro-ungarico a conclusione della prima guerra mondiale, sono poche le costituzioni che hanno configurato una rappresentanza territoriale a livello parlamentare.
Per la prima volta fu la Costituzione di Marzo (1849-1861) , concessa dall’Imperatore Francesco Giuseppe I, a 223
prevedere un parlamento bicamerale in cui entrambe le camere avevano pari funzioni legislative.
La Camera rappresentativa dei Länder prendeva il nome di
Oberhaus.
La rivoluzione del 1848 aveva sovvertito gli ordini istituzionali e portato inizialmente alla Costituzione di Pillersdorf,
P. Macchia, Il Bundesrat austriaco: Genesi e vicende della Seconda Camera
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ovvero la prima costituzione austriaca, che prevedeva per la prima volta un parlamento, ma di tipo unicamerale: il Reichstag.
La scelta unicamerale seguiva al rifiuto di una seconda Camera che fosse espressione dei Pari come quella inglese, il prototipo di riferimento per le Costituzioni dell’epoca.
Avendo, però, l’Austria, per posizione geografica, una visuale privilegiata sui modelli realizzati nei vari stati tedeschi e in Svizzera — che dal 1848 adotta una seconda Camera d’ispirazione statunitense — di rappresentanza territoriale, vi furono delle spinte per la redazione di una nuova Costituzione che prevedesse un parlamento bicamerale.
Così il Reichstag elaborò, per volere imperiale, un progetto di Costituzione a Kremsier , che prevedeva una seconda Camera 224
rappresentativa dei vari Stati, la cui divisione seguiva il criterio della nazionalità.
Tale progetto non vide mai la luce, perché l’imperatore sciolse il Reichstag, prima che potesse giungere a una deliberazione, e optò per la Costituzione ottriata del marzo 1849.
Da questo momento si assiste a un’alternanza tra una seconda Camera rappresentativa ora dei territori, come anche la “Costituzione di dicembre (1867-1873), ora delle classi sociali, come nel periodo che va dal 1861 al 1867 e poi dal 1873 . 225
La precarietà della natura di tale Camera illustra quanto detto inizialmente, ovvero la natura fortemente accentrata dello Stato austriaco.
A. Ara, Fra nazione e impero: Trieste, gli Asburgo, la Mitteleuropa, Milano,
224
Garzanti, 2009, p. 131
B. Pezzini, Il Bundesrat della Germania federale: il modello tedesco e la
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Questa caratteristica si riflette sugli equilibri politici all’indomani della fine della prima guerra mondiale, quando, a seguito della caduta dell’Impero austro-ungarico, è necessario giungere all’approvazione di un nuovo testo costituzionale.
Al centro della discussione è proprio la forma di stato che dovrà caratterizzare l’Austria: i social democratici sono portavoce di uno stato unitario, mentre i cristiano sociali appoggiano lo Stato federale . 226
In conseguenza delle diverse posizioni dei due partiti, è differente anche la fisionomia del parlamento da essi prospettata: monocamerale per i social democratici, che tra l’altro spingono per annettere l’Austria alla Germania, e bicamerale invece per i cristiano sociali . 227
Prima dell’approvazione della Costituzione definitiva, si assiste a una moltitudine di progetti che vengono alla luce tra il 1918 e il 1920 . 228
Il Cancelliere, Karl Renner, elabora nel 1918 una progetto che prevede sì uno Stato unitario, ma anche un Senato con funzione consultiva e di carattere corporativo.
Il Cancelliere, però, nel settembre 1919 cambia la sua posizione e durante le trattative di Saint-Germain concepisce uno Stato federale e una seconda Camera d’ispirazione bismarckiana, che prende appunto il nome di Bundesrat e i cui membri,
V. Marzocchi, Filosofia politica: Storia, concetti, contesti, Roma, Editori
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Laterza, 2014, pp. 258 ss.
P. Cuomo, Il miraggio danubiano. Austria e Italia politica ed economia
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1918-1936, Milano, Franco Angeli, 2012, pp. 83 ss.
P. Macchia, Il Bundesrat austriaco: Genesi e vicende della Seconda Camera
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rappresentanti degli esecutivi degli stati, subiscono il potere d’istruzione.
Differentemente dalla Costituzione del secondo Reich, però, il Bundesrat non ha un ruolo di preminenza sull’altra camera.
Ciò vale in particolar modo per quanto riguarda le attribuzioni legislative: solo qualora ritenga che una legge possa violare i principi espressi in Costituzione, il Bundesrat può impugnare tale deliberazione davanti al Tribunale costituzionale federale.
Lo stesso Renner affida poi la stesura di un progetto costituzionale ad Hans Kelsen, che finirà per elaborarne ben sette.
I sette progetti di Kelsen hanno come dato comune il fatto 229
di prevedere una repubblica parlamentare come forma di governo e una forma di stato federale, ma di volta in volta si ispirano a Costituzioni diverse: quella svizzera del 1848, quella di Weimar del 1919, quella imperiale del 1871.
Nella formulazione delle varie proposte, muta anche la configurazione della seconda Camera.
Seguendo la linea della Costituzione svizzera, Kelsen disegna un Bundesrat dotato di un ampio potere di veto, nel corso del processo legislativo, e i cui membri hanno un’intrinseca legittimazione democratica in quanto rappresentanti del parlamento dei singoli stati.
I progetti kelseniani che si ispireranno alla Costituzioni imperiale del 1871 e di Weimar raffigureranno invece una seconda Camera espressione degli esecutivi degli stati.
P. Bußjäger, The Austrian Bundesrat — Imperfect and Unreformed, in
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Nei suoi elaborati, Kelsen prevede un Bundesrat il cui numero dei membri dipende dalla popolazione dello Stato da cui provengono.
L’uguaglianza numerica dei componenti espressione di ciascun Land è invece portata avanti dalle proposte di cui i Länder si fanno portavoce.
A causa dei delicatissimi equilibri politici non si riesce portare a compimento alcun progetto costituzionale, così la Comissione dell’Assemblea nazionale costituente affida tale compito a una Sottocommissione di sette membri, di cui 6 appartengono per metà al partito social democratico e l’altra metà a quello cristiano sociale.
Grazie ai lavori della Sottocommissione, che trarrà spunti anche dai vari progetti elaborati fino a quel momento, nel 1920, si giungerà all’approvazione di un nuovo testo costituzionale, che si fonderà su una forma di stato federale, ma caratterizzato da un forte potere centrale, i cui Länder sono rappresentati nel Bundesrat in relazione alla popolazione, prevedendosi, però, la garanzia di un numero minimo.
La Costituzione nel 1920 sarà sostituita solo nel 1938, in seguito all’annessione dell’Austria alla Germania, ma rientrerà in vigore a partire dal 1945 e ancora oggi detta i principi fondamentali dello Stato austriaco.