Un lungo percorso di proposte di riforma rimaste incompiute

Ai sensi dell’art. 114, I comma, Cost., come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, la Repubblica italiana <<è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato>> . 318

Solo a partire dal 1963, però, prenderà avvio la riforma regionale e si dovrà attendere fino agli anni settanta per le prime elezioni dei consigli regionali.

Perciò, se fino a tale data l’attenzione sarà incentrata sulla stessa attuazione del dettato costituzionale, conclusasi questa prima fase si tornerà a parlare della composizione della seconda Camera e della necessità che essa costituisca il collante tra Stato e regioni.

Nel 1963 una modifica costituzionale, intervenendo sugli artt. 56 e 57 Cost., riduce il mandato senatoriale da sei a cinque anni, eliminando così l’unica differenza tra i due rami del

Originariamente l’art. 114 Cost. stabiliva che la Repubblica era ripartita

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Parlamento e l’unica possibilità per essi di riflettere maggioranze diverse . 319

I deputati Olivi, Bressani e Galloni, nel 1975, presentano una prima proposta di riforma della Costituzione, che prevede la modifica degli artt. 57, 58, 82 e 126 Cost.

In base a tale riforma, il Senato sarebbe composto da centottanta senatori eletti direttamente e centrotrentacinque eletti indirettamente dai Consigli regionali; inoltre, solo questi ultimi, in virtù dell’art. 126, IV comma, Cost., potrebbero comporre la Commissione parlamentale per le questioni regionali.

Si opta in tale sede per una composizione mista, in quanto si teme che prevedendo una seconda Camera completamente eletta sulla base di elezioni di secondo grado si provocherebbe automaticamente il declassamento di questa rispetto alla prima assemblea . 320

Negli anni ottanta si fanno largo le richieste di una Camera alta che segue o il modello del Bundesrat tedesco o del Senate statunitense, in quanto si nutre l’esigenza di un coordinamento e di una cooperazione tra il centro e le autonomie territoriali.

La prima Commissione bicamerale per le riforme costituzionali (1983-1985), presieduta da Aldo Bozzi, punta l’attenzione non sulla composizione del secondo ramo del Parlamento, scegliendo di mantenere la stessa legittimazione popolare di quest’ultima rispetto alla prima Camera, quanto sulle

L. Carlassare, Un bicameralismo discutibile, in L. Violante (a cura di), Il

319

Parlamento, Annuali della Storia d’Italia, Torino, Einaudi, 2001, pp. 325-355. E. Rotelli, Un progetto di <<regionalizzazione>> del Senato, in Le

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attribuzioni delle due Assemblee, in linea con il modello della Francia postbellica.

Verrebbe così affidata alla prima Camera una funzione prevalentemente legislativa, mentre alla seconda Assemblea quella di controllo: salvo le leggi necessariamente bicamerali, il Senato potrebbe impedire l’approvazione di una legge e apportarvi modifiche solo chiedendo il riesame del testo entro un determinato termine . 321

Sarebbe dunque non una Camera delle Regioni, ma la Commissione parlamentare per le questioni regionali a svolgere la funzione di accordo tra Stato e Regioni.

Nel 1992 viene creata una seconda Commissione parlamentare bicamerale (la c.d. Commissione De Mitta-Jotti), la quale prevede, ispirandosi al Senado spagnolo , una Camera alta 322

eletta per metà direttamente e per l’altra metà dalle Regioni, oltre a proporre una riduzione del mandato a quattro anni e a rimettere la fiducia al Parlamento in seduta comune e non più a entrambe le Camere (art. 94 Cost.) . 323

La terza Commissione bicamerale è presieduta da Massimo D’Alema ed elabora nel 1997 una proposta in base alla quale il Senato si vedrebbe estromesso dal rapporto di fiducia con il

P. Piciacchia, Dal dibattito sulle riforme all’istituzione della Commissione

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bicamerale: Interrogativi e prospettive, in Il Politico, 1997, pp. 47-90.

U. Allegretti, Per una Camera territoriale: problemi e scelte, in Le Regioni,

322

1996, pp. 425-450.

C. Fusaro, La redistribuzione territoriale del potere politico nel dibattito

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parlamentare della Commisione Bozzi alla Commissione d’Alema (1983-1998), in S. Gambino (a cura di), Stati nazionali e poteri locali. La distribuzione territoriale delle competenze. Esperienze straniere e tendenze attuali in Italia, Rimini, Maggioli editore, 1998, pp. 524 ss.

Governo, e in virtù di questa sua esclusione potrebbe partecipare alla nomina di organi quali il Consiglio superiore della magistratura e le autorità indipendenti . 324

Inoltre, sulla base del bicameralismo imperfetto della Spagna e della pluralità degli iter legis previsti in Francia, vengono previste leggi bicamerali, monocamerali e infine leggi in virtù delle quali sarebbe la prima Camera ad avere l’ultima parola in caso di contrasto.

Tale ultima Commissione ipotizza la possibilità per le Regioni di legiferare in ordine a materie non espressamente riservate allo Stato e garantirebbe la rappresentanza territoriale all’interno della seconda Camera con l’istituzione di una Commissione delle autonome territoriali — formata da senatori, Presidenti delle Regioni e rappresentanti dei Comuni e delle Province — avente funzione consultiva in merito alle questioni attinenti agli enti territoriali.

I lavori di tutte e tre le Commissioni parlamentari bicamerali saranno destinati a non dare alcun frutto e a fallire i propri propositi, per cui il titolo V della seconda parte della Costituzione sarà riformato solo con la legge costituzionale n. 3 del 2001, senza, però, toccare in tema del bicameralismo.

Tale legge ribalta il riparto delle competenze tra lo Stato e le Regioni elencando quelle statali e lasciando alle Regioni quelle residuali . 325

S. Labriola, Il bicameralismo nel progetto di riforma della Costituzione

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italiana del 1997, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1998, pp. 83-103. S. Calzolaio, Il cammino delle materie nello stato regional. La definizione

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delle competene legislative nell’ordinamento costituzionale, Torino, G. Giappichelli, 2012, pp. 151 ss.

L’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001 è l’unico ad avere un’incidenza, ai sensi del secondo comma, sia in merito all’iter legis che, immaginando ulteriori riforme costituzionali, in relazione alla riforma del Senato in senso territoriale.

In merito all’ultimo punto, infatti, il primo comma del citato articolo dispone che <<sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali>> . 326

In ordine, invece, al procedimento legislativo, il secondo comma dell’art. 11 prevede — in combinato disposto con il primo comma che introduce nel sistema costituzionale la Commissione parlamentare per le questioni regionali — che, qualora il testo da approvare non sia lo stesso contenuto nel parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali e riguardi le materie di cui agli artt. 117, III comma, Cost. e 119 Cost, sia necessaria la maggioranza assoluta dei voti . 327

Non solo non sarà integrata con ulteriori modifiche alla Costituzione la riforma del 2001, ma non si procederà neanche a istituire la Commissione parlamentare per le questioni regionali, con la conseguenza di non permettere agli interessi territoriali di

R. Bifulco, Una piccola grande riforma: l’integrazione della Commissione

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parlamentare per le questioni regionali, in AA. VV., Autonomie territoriali, riforma del bicameralismo e raccordi intergovernativi: Italia e Spagna a Confronto, cit., pp. 217 ss.

T.E. Frosini, Federalismo e bicameralismo (Editoriale), in

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esprimere la propria voce all’interno di una Camera parlamentare . 328

Si noti, però, che, a partire da tale revisione costituzionale, le proposte di riforma si muoveranno verso un Senato delle Regioni e non si limiteranno più alla sola differenziazione funzionale delle due Camere . 329

Anche in relazione al sistema elettorale le due Assemblee mantengono una parità sostanziale, fino all’approvazione della legge n. 270 del 2005.

Tale legge elettorale permette di creare un rappresentanza non omogenea tra la prima e la seconda Camera, prevedendo che il premio di maggioranza sia assegnato al primo ramo del Parlamento su base nazionale, mentre al Senato su base regionale, permettendo a quest’ultimo di svolgere al meglio il ruolo di contrappeso rispetto alla prima Assemblea.

Si consideri, però, che l’ art. 67 Cost, oltre a sancire il divieto di mandato imperativo per ciascuno dei membri del Parlamento, prevede che la Nazione sia rappresentata da entrambe le Camere, e l’art. 48 Cost. dispone che ciascun voto sia uguale.

Alla luce degli articoli appena menzionati e al rischio della legge elettorale del 2005 di alterare il volere del popolo italiano con l’assegnazione di premi di maggioranza — idonei per di più a formare una maggioranza diversa nei due rami del Parlamento

E. Gianfrancesco, La partecipazione delle Regioni alla vita dello Stato (e

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della Repubblica): Bicameralismo, Camera delle Regioni e Conferenze, in AA. VV., Autonomie territoriali, riforma del bicameralismo e raccordi intergovernativi: Italia e Spagna a Confronto, cit., pp. 189 ss.

S. Pajno, Per un nuovo bicameralismo, tra esigenza di sistema e problemi

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senza — senza alcuna previsione di una soglia minima per la loro applicazione, la sentenza n. 1 del 2014 della Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità di tale premio di maggioranza . 330

In linea con l’esigenza di rappresentare all’interno del Parlamento gli interessi territoriali, il Governo Renzi è fautore di un disegno di legge che toccherebbe direttamente la struttura e le funzioni delle due Camere.

Tale disegno di legge, che si propone l’intento — tra le altre cose — di superare il bicameralismo paritario, escluderebbe il Senato dal rapporto fiduciario e assegnerebbe alla seconda Camera il ruolo di raccordo tra Stato ed enti territoriali, prevedendo a tale fine che essa sia composta, oltre che dai cinque senatori nominati dal Presidente della Repubblica, da novantacinque membri eletti dai Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano tra i propri componenti e tra i sindaci dei relativi Comuni . 331

Il referendum costituzionale, indetto ai sensi dell’art. 138, boccia il disegno di legge promosso dal Governo Renzi il 4 dicembre 2016.

Dunque, attualmente il Parlamento italiano non ha alcun collegamento, se non a livello embrionale, con le entità territoriali ed è caratterizzato da un atipico bicameralismo perfetto.

Si consideri che, differentemente da qualsiasi altro modello, l’art. 72 Cost. prevede che le Commissioni, anche permanenti,

R. Dickmann, La Corte dichiara incostituzionale il premio di maggioranza

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e il voto di lista e introduce un sistema elettorale puro fondato su una preferenza, in www.federalismi.it, n. 2, 2014, pp. 2-34.

R. Bifulco, Il Senato: composizione, elezione e rappresentanza (art. 57

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Cost; art. 39, commi 1-7, e 40, commi 5 e 6, legge Costituzionale), in. F.S. Marini, G. Scaccia (a cura di), Commentario alla riforma Costituzionale del 2016, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, pp. 45 ss.

legislative (e composte in modo da rispecchiare le proporzioni dei gruppi parlamentari) competenti per materia possano discutere o addirittura approvare le leggi, senza che vi sia alcun passaggio in Assemblea plenaria.

Tale procedimento speciale non trova spazio (e lascia quindi il posto alla procedura normale), però, per le questioni più importanti, come le leggi in materia costituzionale ed elettorale, di bilancio o di autorizzazione e ratificazione dei trattati internazionali.

Inoltre, un disegno di legge assegnato, in sede redigente o in sede deliberante, all’esame di una Commissione permanente può essere rimesso, fino alla sua approvazione definitiva, all’Assemblea plenaria <<se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto>>.

L’art. 72 Cost. ha lo scopo di velocizzare i tempi di approvazione delle proposte di legge, che nel procedimento ordinario dovrebbero seguire un navette lunga e complessa (il disegno di legge viene presentato a uno dei due rami del Parlamento e prima di essere esaminato dalla Camera lo è da una sua Commissione), dal momento che, ai sensi dell’art. 70 Cost., il potere legislativo è affidato collettivamente alle due Camere, che devono approvare il medesimo testo di legge.