Giuseppe Mobilio
6. Considerazioni conclusive
La progressiva evoluzione nel regime di pubblicità delle Commissioni di inchiesta e l’impatto dei nuovi mezzi di comunicazione possono essere ricondotti allo sviluppo di alcuni caratteri identitari propri del parlamentarismo moderno. Già a partire dall’epoca liberale era stato messo in luce come il nocciolo del par- lamentarismo e del governo rappresentativo di allora potesse essere individuato nei principi di libera discussione e di pubblicità100.
Da una parte, il Parlamento veniva concepito – per usare le parole di John Stuart Mill – come una sorta di “comitato delle controversie” o di “congresso delle opinioni” ove tutte le idee possono essere liberamente discusse, ove è pos- sibile assicurare ad ogni cittadino di venire rappresentato e ad ogni interesse e opinione di venire messa alla prova dei dibattiti101. Si tratta di quella concezione riconducibile alla formula government by discussion102.
Dall’altra, un profondo conoscitore delle procedure parlamentari come Jeremy Bentham aveva messo in luce come la pubblicità sia indispensabile non solo per aver contezza di questo scambio e di permettere ai governati di esprime- re un giudizio sui propri governanti, ma anche per consentire a questi ultimi di sondare gli umori dei primi tramite le loro reazioni103.
99 È quanto accaduto, ad esempio, con la sent. n. 31/2002, con cui la Corte ha risolto il conflitto di attribuzioni promosso dal Tribunale di Pesaro nei confronti della Camera dei deputati, per avere quest’ultima coperto con l’immunità prevista dall’art. 68, c. 1, Cost. la divulgazione di atti coperti da segreto istruttorio – nella specie, le liste degli iscritti a logge massoniche – da parte di un parla- mentare membro di Commissione di inchiesta. La Corte ha dichiarato il conflitto inammissibile per carenze nella motivazione. La Corte, peraltro, si era già espressa con sent. n. 274/1998 su un con- flitto sorto a partire dalla medesima vicenda, dichiarandolo improcedibile.
100 C. Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, Berlin, Duncker & Hum- blot, 1923, trad. it. La condizione storico-spirituale dell’odierno parlamentarismo, Torino, Giappichelli, 2004, p. 5 ss., nel portare avanti la sua serrata critica alla democrazia, in difesa del liberalismo, individua i principi di pubblicità e libera discussione, nel tentativo trasparente di convincere l’altro della giustezza e ragionevolezza delle proprie convinzioni.
101 J.S. Mill, Considerations on Representative Government, London, Parker, Son and Bourn, 1861, trad. it. Considerazioni sul governo rappresentativo, Milano, Bompiani, 1946, p. 97 ss.
102 H.J. Laski, The Foundations of Sovereignty And Other Essays, Abingdon-New York, Routledge, 2015, rist. 1921, p. 36, come punto da tener fermo nell’analisi sulle condizioni dei moderni sistemi parlamentari, nonostante il sempre maggior intervento dello Stato nelle questioni sociali ed i cam- biamenti verificatesi nel cinquantennio precedente, specie in Inghilterra, anche a seguito dell’allar- gamento della base politicamente attiva.
103 C.J. Friedrich, Constitutional Government and Democracy, Boston, Ginn and Company, 1950 trad. it. Governo costituzionale e democrazia, Vicenza, Neri Pozza, p. 442 ss., fa riferimento all’opera di Jeremy Bentham, pubblicata nel 1816, dal titolo An Essay on Political Tactics, or Inquiries Concerning the Discipline and Mode of Proceeding Proper to Be Observed in Political Assemblies: Principally Applied to the Practice of the British Parliament, and to the Constitution and Situation of the National Assembly in France, con cui l’Autore londinese tentò di compendiare le procedure esistenti nella pratica delle assem- blee rappresentative del mondo. Bentham elenca sei ragioni a sostegno della necessità che i lavori
L’attività dei Parlamenti moderni di “dibattere” pubblicamente, inoltre, veni- va strettamente legata a quella che Walter Bagehot chiamava la c.d. informing fun- ction104. Le Assemblee rappresentative non sono solamente le sedi che ospitano i confronti, ma hanno anche l’onere di segnalare al Paese le differenti opinioni, con obiettività maggiore di quanto potrebbe fare la comune stampa, permetten- do così ai cittadini di essere adeguatamente informati105.
Fin da subito, però, appariva chiaro come questa funzione informativa del Parlamento si declinasse anche sotto un diverso aspetto e assumesse quindi una duplice dimensione, per la quale alla funzione di “informare” si affiancava anche la necessità del Parlamento di “essere informato”106. La dimensione passiva dell’informazione, infatti, costituisce da sempre un prius rispetto a tutte le funzio- ni parlamentari, ed un Parlamento non informato, o male informato, non può in nessun caso giocare un ruolo di primo piano nel sistema107.
Venendo ai giorni nostri, nell’era dei mass media e dell’informazione diffusa, l’informazione si pone sempre più come una delle “nuove frontiere” 108 dell’e- sperienza parlamentare, con assemblee rappresentative intente ad acquisire e fare informazione109. Le Commissioni di inchiesta non possono certo rimanere estranee a questo interesse per l’informazione110, nonostante la loro attività rien-
parlamentari siano pubblici: costringere i membri dell’Assemblea a compiere il loro dovere; otte- nere la fiducia del popolo, ed il suo consenso ai provvedimenti dell’assemblea; permettere ai gover- nanti di conoscere i desideri dei governati; mettere in grado gli elettori di agire intelligentemente nelle elezioni; fornire all’Assemblea i mezzi di giovarsi delle informazioni del pubblico; divertire.
104 Cfr. W. Bagehot, The English Constitution, London, Oxford University Press, 1867, trad. it. La Costituzione inglese, Bologna, il Mulino, 1995, p. 142 ss., che individua nella funzione informativa la seconda funzione più importante della Camera dei Comuni, dopo quella di eleggere il premier, assieme poi alla funzione “espressiva”, ovvero di esprimere l’opinione degli inglesi sugli argomenti presentatili, quella “pedagogica” e quella legislativa.
105 G. Recchia, L’informazione delle assemblee rappresentative. Le inchieste, Napoli, Jovene, 1979, p. 8 ss.
106 Già in epoca liberale era chiara la duplice dimensione secondo cui l’inchiesta parlamentare costituiva strumento per permettere allo Stato di essere informato su fatti di interesse generale, sui quali esisteva o andava sollecitata un’aspettativa della società, e strumento attraverso cui informare la società degli esiti degli accertamenti effettuati e delle misure da adottare; non veniva neppure tra- scurata l’esigenza di formare l’opinione pubblica con una educazione politica che l’avvicinasse allo Stato liberale ed al governo parlamentare. Cfr. I. Stolzi, Le incheiste parlamentari. Un profilo storico- giuridico (1861-1900), Milano, Giuffrè, 2015, p. 40 ss.
107 Cfr. E. Cheli, L’informazione parlamentare, in Aa.Vv. (a cura di), Il Parlamento nella Costituzione e nella realtà. Atti, regolamenti e prassi della Camera nella VII legislatura, Milano, Giuffrè, 1979, p. 267 ss., che sottolinea come «in tutti i sistemi di governo la conoscenza rappresenta il presupposto dell’in- fluenza».
108 V. Di Ciolo - L. Ciaurro, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, cit., p. 817.
109 Emerge chiaramente il parallelo tra la funzione informativa del Parlamento e la libertà di ma- nifetazione del pensiero, che si estrinseca nel diritto ad “informare” ed “essere informati”, su sui, più approfonditamente, si veda P. Caretti, I diritti fondamentali. Libertà e diritti sociali, Torino, Giap- pichelli, 2011, p. 363 ss. D’altro canto, la libertà di manifestazione del pensiero viene ritenuta sia il presupposto per esercitare altre libertà fondamentali in maniera consapevole, tra cui la partecipa- zione alla formazione della politica nazionale, sia il presupposto “funzionale” al buon andamento delle istituzioni democratiche; cfr. P. Barile, Libertà di manifestazione del pensiero, Milano, Giuffrè, 1975, p. 6 ss.
110 Insiste su questo aspetto, recentemente, A. Isoni, Sui limiti del potere di inchiesta nel Parlamento bipolare, in «Rivista AIC», 4, 2011, p. 11 ss.
Giuseppe Mobilio La crisi del Parlamento nelle regole della sua percezione
tri propriamente nella “attività conoscitiva” del Parlamento111 e che non sia pre- ordinata all’elaborazione di flussi informativi dotati di obiettività, completezza e imparzialità112. Nonostante ciò, anche tali organi parlamentari, in ragione della loro natura politica, finiscono col rappresentare un centro di riferimento per l’opinione pubblica, capace di orientarne i giudizi113.
Questa capacità informativa delle Commissioni di inchiesta deve però fare i conti con la natura propria di questi organi e, conseguentemente, con il diffi- cile bilanciamento che deve essere svolto – come anticipato introduttivamente – tra esigenze di segretezza delle indagini e apertura alla partecipazione ed al controllo diffuso dei cittadini114. La segretezza, in questo caso, non può essere considerata un disvalore in sé, quasi fosse un mero strumento di potere dell’am- ministrazione per conservare gli arcana rei publicae e condannare i cittadini all’ignoranza115, ma è insita nel concetto stesso di attività inquirente e, in misura ragionevole, è preordinata alla tutela di interessi costituzionalmente rilevanti. Tuttavia, nel citato bilanciamento, dalla parte dell’apertura pubblicitaria non si
111 G. Recchia, L’informazione delle assemblee rappresentative. Le inchieste, cit., p. 40 ss., che sottoli- nea come l’attività “conoscitiva” del Parlamento differisca dall’attività “informativa” dello stesso: quest’ultima ricomprenderebbe sia la figura del “diritto all’informazione” a titolarità “generalizza- ta”, ovvero la possibilità di utilizzare qualsiasi fonte di informazione al pari a qualsiasi altro sogget- to, sia la figura del “diritto all’informazione” a titolarità “limitata”, relativa alla ricerca di determi- nate notizie per il perseguimento di determinati “interessi” a specifiche attività una volta acquisito dati sull’argomento (nei quali rientrano, ad esempio, le interrogazioni, le interpellanze, le indagini conoscitive). Le inchieste parlamentari vengono invece qualificate come attività conoscitiva “raffor- zata”, dato i poteri che il Parlamento può spendere in base all’art. 82 Cost.
112 Cfr. R. Borrello, Segreti pubblici e poteri giudiziari delle commissioni d’inchiesta, cit., p. 56, che distingue così tra “comunicazione” ed “informazione” e riconosce nelle Commissioni di inchiesta organi che elaborano forme comunicative politiche intese all’acquisizione del consenso.
113 G. Silvestri, Considerazioni sui poteri e i limiti della commissioni parlamentari di inchiesta, cit., p. 559 ss.; M. Dogliani, Commissione antimafia e segreto «funzionale»: i documenti li leggeranno solo gli sto- rici, cit., p. 3226 ss.; M. Midiri, Autonomia costituzionale delle camere e potere giudiziario, cit., p. 417 ss. L’operato delle Commissioni di inchiesta appare talmente significativo per l’opinione pubblica che A. Pace, Art. 82, cit., p. 379, ha sostenuto che i risultati delle indagini dovrebbero essere discussi davanti agli elettori. Più in generale, si è osservato che «una democrazia senza opinione pubblica è una contraddizione in termini» perché in democrazia la volontà della comunità è sempre creata attraverso un libero esame di argomenti pro e contro, in una discussione che non ha luogo sola- mente in Parlamento, ma principalmente in riunioni, sui giornali, libri ed altri mezzi di diffusione dell’opinione pubblica; cfr. H. Kelsen, General Theory of Law and State, Cambridge, Harvard Univer- sity Press, 1945, trad. it. Teoria generale del diritto e dello Stato, Milano, Etaslibri, 1994, p. 293.
114 Sul concetto di responsabilità diffusa v. G.U. Rescigno, Responsabilità (dir. cost.), in Enciclopedia del diritto, vol. XXXIX, 1988, p. 1347.
115 Esemplari rimangono le parole di M. Weber, Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland. Zur politischen Kritik des Beamtentums und Parteiwesens, München-Leipzig, Verlag von Duncker & Humblot, 1918, trad. it. Parlamento e governo. Per la critica politica della burocrazia e del sistema dei partiti, Roma-Bari, Laterza, 1993, p. 59, che osserva come «la trasformazione del sapere di ufficio in un sapere segreto [...] costituisce il più potente strumento di potenza della burocrazia ed è in definitiva unicamente un mezzo per garantire l’amministrazione contro i controlli». Quello che viene chiamato il diritto di inchiesta del Parlamento, invece, costituisce uno strumento occasionale ma indispensabile per pretendere una collaborazione ed esercitare un’influenza continua sull’orienta- mento dell’amministrazione, mentre il grado di maturità politica del popolo può essere misurato dal modo con cui la stampa segue i dibattiti delle Commissioni di inchiesta e dalla cerchia di lettori interessati.
può non tenere in considerazione, oggi, il peso dei nuovi mass media e dei nuovi canali di informazione. Ciascuna apertura per favorire la pubblicità, infatti, viene amplificata da questi strumenti è può divenire un tramite per favorire il controllo e la partecipazione dei cittadini alla vita politica.
In definitiva, occorre dunque prendere atto, da una parte, di quel fenomeno di “mediatizzazione” della politica che sposta l’azione politica pubblica dalle aule istituzionali, non più sede esclusiva del dibattito, allo spazio mediale, dipendendo così in misura rilevante dai media116. Dall’altra, non ci si nasconde che la pub- blicità e i mass media figurino anche tra le cause principali di quel fenomeno di “spettacolarizzazione” della politica, che degrada quest’ultima ad una dimensio- ne plebiscitaria ad uso e consumo della cultura di massa117. Nel caso particolare delle Commissioni di inchiesta, gli esempi di interazione negativa riportati in pre- cedenza costituiscono anche il portato di questa involuzione. Tuttavia, gli esempi di interazione positiva chiariscono come il combinato disposto tra un equilibrato dosaggio di apertura pubblicitaria e le forme di pubblicità “informali”118 cui danno origine i nuovi mezzi di informazione possono favorire, grazie al tramite dell’opinione pubblica, anche il ruolo di conoscenza, di persuasione, di indirizzo e controllo dell’azione dei pubblici poteri da parte delle Commissioni, valorizzan- do la centralità del Parlamento nel sistema istituzionale e la sua funzione di arena di confronto e discussione119. Conserva quindi un fondo di verità l’opinione di Max Weber quando sosteneva che il grado di maturità politica di un popolo può essere misurato dal modo con cui la stampa segue i dibattiti delle Commissioni di inchiesta e dalla cerchia dei lettori mossi dal desiderio di comprendere come i pubblici poteri conducono i propri affari: da questo connubio virtuoso non può che derivare una influenza “educativa” delle Commissioni di inchiesta verso i cittadini e un sicuro giovamento per gli apparati pubblici120.
116 Per alcune riflessioni di ordine politologico e sociologico, anche per ulteriori riferimenti bibliografici, cfr. G. Mazzoleni, La comunicazione politica, Bologna, il Mulino, 2012, p. 51 ss.; M. Ca- stells, Comunicazione e potere, Milano, Università Bocconi Editore, 2009, p. 241 ss.
117 Come mette in guardia J. Habermas, Strukturwandel der Oeffentlichkeit, Neuwied, Hermann Luchterhand Verlag, 1962, trad. it. Storia e critica dell’opinione pubblica, Roma-Bari, Laterza, 1999, p. 233 ss., nel condurre le proprie analisi a proposito della metamorfosi del concetto di “sfera pubbli- ca borghese” e del rapporto tra opinione pubblica e spazio politico, accusando la pubblicità di aver perso la propria funzione critica in favore di quella puramente dimostrativa.
118 Cfr. V. Di Ciolo - L. Ciaurro, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, cit., p. 823. 119 L. Gianniti - N. Lupo, Corso di diritto parlamentare, cit., p. 188.
120 M. Weber, Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland. Zur politischen Kritik des Beamtentums und Parteiwesens, cit., p. 60.
Giuseppe Mobilio La crisi del Parlamento nelle regole della sua percezione
LEGIS- LATURA
NOME COMMISSIONE ORIGINE DELIBERA/
LEGGE ISTITUTIVA; REGOLAMENTO
INTERNO
FUNZIONE
XVII CI sulla morte del militare
Emanuele Scieri
Camera del. Camera 4 novembre 2015;
del. CI 5 aprile 2016
mista
XVII CI sulle cause del disastro del
traghetto Moby Prince
Senato del. Senato 22 luglio 2015;
del. CI 10 dicembre 2015
controllo
XVII CI sui casi di morte e di gravi malattie che hanno colpito il personale italiano impiegato in missioni militari all’estero, nei poligoni di tiro e nei siti di deposito di munizioni, in relazione all’esposizione a particolari fattori chimici, tossici e radiologici dal possibile effetto patogeno e da somministrazione
di vaccini, con particolare attenzione agli effetti dell’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito e della dispersione nell’ambiente di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte dalle esplosioni di materiale bellico e a eventuali
interazioni Camera del. Camera 30 giugno 2015; del. CI 21 gennaio 2016 legislativa
XVII CI sul sistema di accoglienza e di identificazione, nonché sulle condizioni di trattenimento dei migranti nei centri di accoglienza, nei
centri di accoglienza per richiedenti asilo e nei centri di identificazione ed
espulsione Camera del. Camera 17 novembre 2014; del. CI 9 aprile 2015 mista
XVII CI sul rapimento e sulla morte di
Aldo Moro legge 30 maggio 2014, n. 82; del. CI 15 ottobre 2014 controllo
XVII CI sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti
ambientali ad esse correlati
legge 7 gennaio 2014, n. 1;
del CI 25 settembre 2014
controllo
XVII CI sugli infortuni sul lavoro Senato del. Senato 4 dicembre 2013;
del. CI 30 settembre 2014
legislativa
XVII CI sul fenomeno delle
intimidazioni nei confronti degli amministratori locali
Senato del. Senato 3 ottobre 2013; del. CI 1 aprile
2014
mista
XVII CI sui fenomeni della
contraffazione, della pirateria in campo commerciale e del
commercio abusivo
Camera del. Camera 25 settembre 2013; del. CI 10 luglio
2014
mista
XVII CI sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali,
anche straniere in quanto operanti nel territorio nazionale
legge 19 luglio 2013, n. 87;
del. CI 28 novembre 2013
mista
XVI CI sui casi di morte e gravi malattie che hanno colpito il personale italiano impiegato nelle
missioni militari all’estero, nei poligoni di tiro e nei siti in cui vengono stoccati munizionamenti,
in relazione all’esposizione a particolari fattori chimici, tossici e radiologici dal possibile effetto patogeno, con particolare attenzione agli effetti dell’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito e della dispersione nell’ambiente
di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte dalle esplosioni di materiale bellico e a eventuali
interazioni Senato del. Senato 16 marzo 2010; del. CI 22 Settembre 2010 legislativa
XVI CI sui fenomeni della
contraffazione e della pirateria in campo commerciale
Camera del. Camera 27 ottobre 2009;
del. CI 27 ottobre 2010
legislativa
XVI CI sulle attività illecite connesse al
ciclo dei rifiuti
legge 6 febbraio 2009, n. 6; del. CI 8 aprile
2009
controllo
XVI CI sugli errori in campo sanitario e sulle cause dei disavanzi sanitari
regionali
Camera del. Camera 5 novembre 2008; del. CI 22 aprile
2009
mista
XVI CI sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali,
anche straniere in quanto operanti nel territorio nazionale
legge 4 agosto 2008, n. 132;
del. CI 2 dicembre 2008
mista
XVI CI sull’efficacia e l’efficienza del
Servizio sanitario nazionale
Senato del. Senato 30 luglio 2008;
del. CI 19 novembre 2008
Giuseppe Mobilio La crisi del Parlamento nelle regole della sua percezione
XVI CI sul fenomeno degli infortuni sul lavoro con particolare riguardo alle cosiddette “morti
bianche”
Senato del. Senato 24 giugno 2008;
del. CI 24 settembre 2008
legislativa
XV CI sugli errori in campo sanitario e sulle cause dei disavanzi sanitari
regionali
Camera del. Camera 25 luglio 2007;
del. CI 6 novembre 2007
mista
XV CI sul fenomeno della criminalità
organizzata mafiosa o similare
legge 27 ottobre 2006, n. 277;
del. CI 6 dicembre 2006
mista
XV CI sul ciclo dei rifiuti e sulle
attività illecite ad esso connesse
legge 20 ottobre 2006, n. 271;
del. CI 18 gennaio 2007
controllo
XV CI sul fenomeno degli infortuni sul lavoro con particolare riguardo alle cosiddette “morti
bianche”
Senato del. Senato 18 ottobre 2006;
del. CI 12 Dicembre 2006
legislativa
XV CI sui casi di morte e gravi malattie che hanno colpito il personale italiano impiegato nelle
missioni militari all’estero, nei poligoni di tiro e nei siti in cui vengono stoccati munizionamenti,
nonché le popolazioni civili nei teatri di conflitto e nelle zone adiacenti le basi militari
sul territorio nazionale, con particolare attenzione agli effetti dell’utilizzo di proiettili all’uranio
impoverito e della dispersione nell’ambiente di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte dalle
esplosioni di materiale bellico
Senato del Senato 11 ottobre 2006; del. CI 6 Marzo 2007 mista
XV CI sull’efficacia e l’efficienza del
Servizio sanitario nazionale.
Senato del. Senato 19 luglio 2006; del. CI 12 dicembre 2006 mista
XIV CI sul fenomeno degli infortuni
sul lavoro Senato del. Senato 23 marzo 2005; del. CI 23 giugno 2005 legislativa
XIV CI sui casi di morte e gravi malattie che hanno colpito il personale militare italiano
impiegato nelle missioni internazionali di pace, sulle condizioni della conservazione e
sull’eventuale utilizzo di uranio impoverito nelle esercitazioni militari sul territorio nazionale
Senato del. Senato 7 novembre 2004; del. CI 13 aprile 2005 mista
XIV CI sulla morte di Ilaria Alpi e
Miran Hrovatin
Camera del. Camera 31 luglio 2003;
del. CI 4 febbraio 2004
controllo
XIV CI sulle cause dell’occultamento di fascicoli relativi a crimini
nazifascisti legge 15 maggio 2003, n. 107; del. CI 11 novembre 2003 controllo
XIV CI sulle cause dell’inquinamento
del fiume Sarno
Senato del Senato 2 aprile 2003; del. CI 26 novembre 2003
mista
XIV CI sull’affare Telekom Serbia legge 21 maggio
2002, n. 99; del. CI 24 luglio
2002
controllo
XIV CI concernente il “dossier Mitrokhin” e l’attività d’intelligence
italiana legge 7 maggio 2002, n. 90; del. CI 11 settembre 2002 controllo
XIV CI sull’efficacia e l’efficienza del Servizio sanitario nazionale, nonché sulle cause dell’incendio
sviluppatosi tra il 15 e il 16 dicembre 2001 nel comune di
San Gregorio Magno
Senato del. Senato 8 maggio 2002; del. CI 2 ottobre 2002 mista
XIV CI sul ciclo dei rifiuti e sulle
attività illecite ad esso connesse
legge 31 ottobre 2001, n. 399;
del. CI 14 maggio 2002
controllo
XIV CI sul fenomeno della criminalità
organizzata mafiosa o similare
legge 19 ottobre 2001, n. 386;
del. CI 15 gennaio 2002
mista
XIII CI sulle responsabilità relative alla
tragedia del Cermis
Camera del. Camera 19