Sommario: 1. La divulgazione legislativa: nozione e fondamento costituzionale. 2. Buone pratiche dall’Italia: le infografiche della Camera dei deputati. 3. Verso un ripensamento della struttura della legge? Suggestioni dal Regno Unito: la proposta del layered approach. 4. Un tentativo di sperimentazione del layered approach nel nostro ordinamento.
1. La divulgazione legislativa: nozione e fondamento costituzionale
Nell’analizzare le modalità attraverso le quali il Parlamento comunica la pro- pria attività verso l’esterno ed attraverso le quali dall’esterno quest’ultima viene percepita, un ruolo importante è sicuramente rivestito dall’esame del modo in cui le Camere comunicano il prodotto “proprio” per eccellenza e cioè la legge.
Si tratta quindi qui di affrontare, ponendosi nella prospettiva del Parlamento, la questione della divulgazione legislativa, cioè quell’«attività, che dovrebbe esse- re propria dei pubblici poteri, volta a favorire, semplificare, pianificare in modo organizzato e strutturato la comunicazione delle regole presso i consociati al fine della conoscenza delle stesse»2.
Quello della divulgazione della legge è un concetto non strettamente giuri- dico, a differenza dell’istituto della pubblicazione3. Tuttavia l’esigenza di divulga- zione legislativa sembra trovare alcuni fondamenti in Costituzione, come è stato sostenuto da alcuni Autori.
Basti pensare in proposito all’art. 73 Cost. che, pur disciplinando a rigore la pubblicazione della legge, nel configurare la natura recettizia degli atti normativi, esprimerebbe il principio in base al quale l’efficacia di questi ultimi è condizio- nata al presupposto che i consociati ne vengano previamente informati. Allo stesso modo verrebbe in rilievo la XVIII disp. trans., nella quale si disponeva che il testo della Costituzione fosse esposto per tutto l’anno 1948 nella sala comunale di ciascun Comune della Repubblica «affinché ogni cittadino [potesse] prender-
1 Ricercatore di Diritto costituzionale, Università di Genova. ² Così B. Malaisi, La conoscibilità della legge, Padova, 2012, p. 7.
3 Cfr. sul punto M. Ainis, La legge oscura. Come e perché non funziona, Roma-Bari, Laterza, 2002, p. 97. Sul tema cfr. anche Id., Sulla comunicazione delle regole giuridiche (e su un vuoto di comunica- zione nella letteratura giuridica), in «Quad. cost.», 2002, p. 627 ss.
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ne cognizione»4. L’esigenza di divulgazione della legge sarebbe infine implicita- mente sottesa alle parole contenute nella nota sentenza C. cost., 24 marzo 1988, n. 3645, sebbene si tratti a rigore di una sentenza avente ad oggetto la sola legge penale6. La Corte costituzionale scrive infatti nella sentenza che, in uno Stato di diritto, il principio di riserva di legge penale è «espressione della contropartita (di origine contrattualistica) che lo Stato offre in cambio, appunto, dell’obbli- gatorietà della legge penale: lo Stato assicura ai cittadini che non li punirà senza preventivamente informarli su ciò che è vietato o comandato»7 (corsivo aggiunto).
Le modalità attraverso cui la divulgazione legislativa può concretizzarsi sono sostanzialmente di due tipi.
La prima consiste nel favorire la diffusione della legge, obiettivo al cui rag- giungimento possono segnatamente contribuire gli strumenti telematici. In Italia passi importanti sono stati compiuti negli ultimi anni8 con l’avvio della banca dati online pubblica e gratuita Normattiva9, con l’avvento in alcune Regioni dei Bollettini Ufficiali Regionali telematici10 nonché, da ultimo, con la disponibilità gra- tuita della Gazzetta Ufficiale telematica a partire dal 1° gennaio 2013 (fino ad allora la fruizione gratuita di quest’ultima era consentita solo per i numeri pubblicati negli ultimi sessanta giorni)11.
La seconda consiste nel comunicare il contenuto della legge in un modo (più o meno) atecnico, così da renderlo intellegibile al cittadino.
Esempi in tal senso non mancano nel nostro ordinamento.
È infatti questo il caso del testo coordinato del decreto-legge con le modifica- zioni (introdotte dal Parlamento in sede di conversione) stampate in modo carat- teristico, che deve essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale ad opera del Ministro della Giustizia ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092. Si tratta in questo caso di un “prodotto” di natura comunque tecnico-giuridica che agevo- la gli stessi giuristi nella comprensione di un testo di legge.
4 Individua tali fondamenti costituzionali M. Ainis, Le parole e il tempo della legge, Torino, 1996, pp. 91-92.
5 La sentenza è richiamata nel contesto delle riflessioni in tema di divulgazione legislativa da M. Ainis, La legge oscura, cit., p. 99.
6 Ritiene che la sentenza contenga «principi che vanno oltre il caso di specie» (dunque, oltre l’ambito penalistico) P. Costanzo, Il fondamento costituzionale della qualità della normazione (con riferimenti comparati e all’UE), in Aa. Vv., Studi in memoria di Giuseppe G. Floridia, Napoli, 2009, p. 177 ss.
7 Cfr. C. cost., 24 marzo 1988, n. 364 in «Giur. Cost.», 1988, p. 1504 ss.
8 Riferimenti, volendo, in E. Albanesi, Teoria e tecnica legislativa nel sistema costituzionale. Pre- fazione di Paolo Carnevale, Napoli, 2013, p. 34 ss.
9 Sulla quale cfr. V. Di Porto, Normattiva: una cronistoria, in N. Lupo (a cura di), Taglialeg- gi e Normattiva tra luci e ombre, Padova, 2011, p. 249 ss.
10 In ciò fu la Regione Toscana a fare da apripista. Cfr. P. Costanzo, La pubblicazione delle leggi approda ufficialmente su internet (osservazioni a margine della legge regionale toscana n. 23 del 2007), in «Dir. inf.», 2007, p. 479 ss. Per approfondimenti sulle esperienze delle altre Regioni, cfr. B. Ma- laisi, La conoscibilità della legge, cit., p. 59 ss.
11 Sul tema, volendo, cfr. E. Albanesi, Il principio della gratuità della fruizione della Gazzetta Ufficiale telematica, in «Diritto dell’informatica», 2012, p. 481 ss.
Ancora, sono sicuramente da richiamare in questo contesto le attività di infor- mazione e comunicazione istituzionale da parte delle Pubbliche Amministrazioni di cui alla legge 7 giugno 2000, n. 150, finalizzate, tra l’altro, ad «illustrare e favo- rire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l’applicazio- ne» (art. 1, comma 5, lett. a)). Un precedente virtuoso da ricordare in tal senso è indubbiamente quello dell’opuscolo L’Italia vota, distribuito prevalentemente nelle edicole in allegato ai quotidiani in occasione delle elezioni politiche del 1994 e del 1996, attraverso il quale la Presidenza del Consiglio illustrava ai citta- dini il funzionamento del c.d. Mattarellum, il nuovo sistema elettorale introdotto con le leggi 4 agosto 1993, n. 276 e n. 277. Analoghi esempi possono trovarsi nelle varie campagne di comunicazione a cura del Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio, raccolte a partire dal 2006 nel relativo sito internet12.
Il profilo su cui occorre in ogni modo pur sempre vigilare è che tale attività non sia utilizzata per fini partigiani dal Governo13 o da altri soggetti (ad esempio, emittenti radiotelevisive private14) chiamati a svolgerla.
2. Buone pratiche dall’Italia: le infografiche della Camera dei deputati
Un modello sicuramente esemplare di divulgazione legislativa (nell’ampia accezione di divulgazione del contenuto di leggi o di progetti di legge) prove- niente dal versante parlamentare è costituito dalle infografiche che sono iniziate a comparire sul sito della Camera a partire dalla XVII legislatura15.
Si tratta di rappresentazioni grafiche in forma chiara ed intuitiva dei contenuti di provvedimenti, norme ed iniziative della Camera dei deputati. Si va, ad esem- pio, dalla elencazione degli hashtag della Camera all’illustrazione dei dati relativi alla sua rappresentanza femminile dal 1948 ad oggi; dalla descrizione dei “tagli” operati alle proprie dotazioni nella legislatura in corso fino alla descrizione della riforma del proprio sistema contributivo, passando per la descrizione del bilancio interno e per la quantificazione degli atti normativi adottati dal Parlamento e dal Governo nella XVII legislatura.
Ciò che qui interessa sono ovviamente le infografiche relative al contenuto di leggi o progetti di legge. Ebbene, in questa legislatura si registrano tre casi meritevoli di menzione.
12 Cfr. http://presidenza.governo.it/DIE/attivita/campagne_comunicazione.html.
13 Cfr. M. Ainis, La legge oscura, cit., p. 102 ss. che cita in proposito alcuni casi concreti. 14 Per un caso relativo ad alcuni spot di comunicazione istituzionale trasmessi da Canale 5, Italia 1 e Retequattro in occasione della campagna per il referendum costituzionale del 25 e 26 giu- gno 2006 cfr., volendo, E. Albanesi, Tecniche comunicative al confine tra informazione e comunicazione politica. Quid iuris?, in Aa.Vv., Nuovi mezzi di comunicazione e identità: omologazione o diversità?, Roma, 2012, p. 495 ss.
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Il primo ed il secondo caso (10 marzo 2015) sono le infografiche relative rispettivamente a Il riparto di competenza legislativa nel nuovo Titolo V16 ed a Il nuovo procedimento legislativo previsto dalla riforma costituzionale17. Si tratta di due infogra- fiche realizzate dal Servizio studi e dalla Segreteria generale-Ufficio stampa in occasione dell’approvazione, con modificazioni, in sede di prima deliberazione, da parte della Camera dei deputati del disegno di legge di revisione costituzio- nale A.C. 2613 il 10 marzo 2015, nella versione trasmessa il giorno seguente al Senato (A.S. 1429-B)18. Si tratta dunque in questo caso di un’infografica riguar- dante non una legge ma un disegno di legge nella versione approvata dalla Camera (versione che, come è noto, ha poi subito ulteriori modifiche da parte del Senato nell’ottobre 2015 per poi essere approvata, senza modificazioni, in prima deliberazione dalla Camera nel gennaio 2016 e poi in seconda deliberazio- ne dal Senato nel gennaio 2016 e dalla Camera nell’aprile 2016).
Come si vede osservando l’infografica qui di seguito riprodotta (cfr. Documento 1), è evidente la rappresentazione in forma divulgativa di alcuni dei contenuti, assai complessi, del disegno di legge di revisione costituzionale (nel caso specifico si tratta della disciplina del procedimento legislativo).
Il terzo caso (15 maggio 2015) riguarda invece na legge vera e propria. L’infografica illustra infatti i contenuti della legge 6 maggio 2015, n. 52, cioè il c.d. Italicum19.
In tali casi (così come d’altronde in relazione alla predisposizione dei dossier di documentazione) si tratta ovviamente di materiale conoscitivo prodotto dagli uffici di supporto della Camera dei deputati come ausilio all’attività di questi ulti- mi nel corso del procedimento legislativo (tant’è che ben due dei tre casi citati hanno ad oggetto disegni di legge piuttosto che leggi).
Ciò non toglie tuttavia che la pubblicazione di tali infografiche sul sito della Camera dei deputati (così come avviene per la pubblicazione dei sopra citati dossier) possa svolgere un ruolo importante anche per una più agevole compren- sione della legge (e dei progetti di legge) da parte del cittadino.
3. Verso un ripensamento della struttura della legge? Suggestioni dal Regno Unito: la proposta del layered approach
Alla luce di quanto detto finora, viene da chiedersi se la tutela delle esigenze connesse alla divulgazione legislativa non debba in qualche modo “retroagire” financo al momento della produzione legislativa.
16 Le infografiche su Il riparto di competenza legislativa nel nuovo Titolo V sono repe- ribili alla pagina http://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/infografica/ pdfs/000/000/017/TITOLO_V_WEB_V1.pdf.
17 Le infografiche sul procedimento legislativo nella riforma costituzionale sono repe- ribili alla pagina http://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/infografica/ pdfs/000/000/018/DDL_WEB.pdf.
18 Cfr. A.S. 1429-B, Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del nu- mero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione.
19 Le infografiche intitolate Cosa cambia con il nuovo sistema elettorale sono reperibili alla pagi- na http://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/infografica/pdfs/000/000/021/ italicum_new_14-05.pdf.
Già Ainis, ragionando intorno alla divulgazione legislativa, proponeva qual- che anno fa di introdurre nell’articolo finale che dispone la vacatio di una data legge, una disciplina delle specifiche forme di divulgazione di quest’ultima, data l’opportunità di una diversificazione delle forme divulgative in relazione al tipo di destinatario dello specifico atto20.
Nel Regno Unito una proposta avanzata in dottrina va persino oltre quanto proposto da Ainis, prefigurando essa addirittura il ripensamento della tradi- zionale struttura della legge, sul presupposto di una diversificazione dei tipi di destinatari di quest’ultima.
La proposta è stata avanzata nel 2014 nel volume Drafting Legislation21 da Helen Xanthaki, Academic Director del Sir William Dale Centre for Legislative Studies, presti- gioso centro di ricerca specializzato nel campo del drafting e della law reform, facen- te parte dell’Institute of Advanced Legal Studies (IALS) presso l’Università di Londra.
La proposta della Xanthaki si fonda su una constatazione emersa nell’ambito della Good Law Initiative, una campagna promossa nel 2013 dall’Office of Parliamentary Counsel del Governo britannico in collaborazione con i National Archives, rivolta ai soggetti coinvolti nella produzione e nella pubblicazione della legislazione e finaliz- zata all’obiettivo di rendere quest’ultima il più possibile accessibile all’utente22.
La constatazione che emerge dalla Good Law Initiative riguarda il fatto che la legislazione è rivolta a tre tipi di utenti: i giuristi che interpretano e applicano la legge; i non giuristi che però ricorrono alla legge per la propria attività professio- nale; infine, i cittadini comuni.
Ebbene, su queste basi, la Xanthaki propone l’introduzione di un layered approach nella struttura della legge cioè una suddivisione a strati del suo contenu- to: una prima parte, rivolta al cittadino comune, contenente i principali “messag- gi” dispositivi; una seconda parte, indirizzata al non giurista che ricorre alla legge per la propria attività professionale, contenente maggiori dettagli e redatta in un linguaggio più tecnico ma pur sempre intellegibile a tale tipologia di utente; una terza parte, destinata al giurista, disciplinante questioni relative all’interpretazio- ne o all’applicazione della legge e redatta in un linguaggio più complesso.
Lungi dal produrre una legislazione frammentata o partizioni l’una in contrad- dizione con l’altra, la proposta di layered approach è mirata alla produzione di un testo che si ponga come unitario. Il giurista dovrà dunque leggere ed interpretare ai propri fini l’intero documento normativo (cioè tutte e tre le parti), così come per il non giurista che utilizzi la legge per la propria attività professionale sarà necessaria la lettura di entrambe le prime due parti. D’altro canto, nulla impedirà ovviamente a quest’ultimo così come al cittadino comune di leggere l’intero documento.
Un esempio concreto può aiutare a comprendere meglio la proposta. Si riporta qui di seguito il testo di una legge britannica: il Succession to the Crown Act 2013 (cfr. Documento 2).
20 Cfr. M. Ainis, La legge oscura, cit., p. 102.
21 Cfr. H. Xanthaki, Drafting Legislation. Art and Technology of Rules for Regulation, Oxford- Portland, 2014, p. 76 ss.
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Documento 1. dal sito della Camera dei deputati http://www.camera.it/application/xmanager/ projects/leg17/attachments/infografica/pdfs/000/000/018/DDL_WEB.pdf.
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Tale legge dispone essenzialmente che il sesso maschile o femminile di una persona nata dopo il 28 ottobre 2011 o dei suoi discendenti non abbia alcuna rile- vanza ai fini della determinazione della successione al trono britannico (Section 1) e che ai medesimi fini, non abbia alcun rilievo il fatto che tale persona sia sposata con un’altra di fede cattolica (Section 2).
La legge dispone inoltre il necessario assenso del sovrano affinché una delle sei persone che risultano nella linea di successione al trono possa sposarsi; disci- plina i requisiti formali di tale assenso nonché gli effetti del negato assenso e le relative eccezioni (Section 3).
Infine, la legge contiene modifiche ad una serie di leggi elencate nell’Allega- to (Schedule), dispone che una serie di altre leggi siano ricondotte sotto i propri effetti (Section 4) e detta disposizioni finali in merito alla propria entrata in vigore ed al proprio titolo breve (short title) (Section 5).
Ebbene, alla luce della proposta della Xanthaki, una ristrutturazione della suddetta legge secondo il layered approach, condurrebbe a quanto segue (cfr. Documento 3).