Sommario: 1. Introduzione. 2. L’influenza delle ICT per il lavoro dei Parlamenti: quadro teorico. 2.1. Come e perché i Parlamenti approdano online: esigenze di legittimazione. 3. Il Parlamento in Italia come spazio interattivo. 3.1. Cinque ragioni perché le ICT pos- sono aiutare nello sviluppo della democrazia parlamentare. 3.2. L’e-Parliament in Italia: ITC, trasparenza e pubblicità. 4. L’era della democrazia partecipativa o della partecipa- zione apparente? 5. Uno sguardo agli ordinamenti giuridici stranieri: il crowdsourcing. 5.1. Il constitutional crowdsourcing. 5.2. Il crowdsourcing legislativo. 6. Conclusioni.
1. Introduzione
La rete internet è certamente oggi lo strumento più usato per comunicare e diffondere informazioni. Siamo connessi giorno e notte. Il computer è divenuto oramai un apparecchio antico e poco usato. Strumenti portatili come i tablet, gli smartphone o ora smartwatch sono divenuti delle vere e proprie appendici digitali del nostro corpo. Le nuove generazioni spendono la maggior parte della loro vita usando nuovi mezzi di comunicazione e di solito fuggono ogni altra forma d’interazione tra persone.
Persino la sfera politica, quell’ambito che fino a poco tempo fa tendevamo a considerare basato su azioni e comportamenti vecchio stampo, è stata raggiun- ta da questa nuova ondata chiamata Information and Communication Technology (ICT)2.
L’impatto delle ICT sulla sfera politica è amplissimo, oscilla tra nuove forme di disseminazione delle informazioni e innovazioni che toccano più da vicino la partecipazione civica e il coinvolgimento democratico dei cittadini.
Tra i nuovi campi dove la rivoluzione dell’ICT si è diffusa, le istituzioni politi- che sono sicuramente uno dei casi più interessanti da analizzare. Oggi i politici usano i social media per moltissime iniziative. Principalmente per comunicare 1 Rispettivamente Professore associato di Diritto costituzionale nell’Università degli Studi di Macerata e Dottoranda di ricerca in Diritto Costituzionale presso la medesima Università. Sebbene il lavoro sia il frutto della collaborazione di tutti e due gli autori, i paragrafi 2.1, 3.2, 4 e 6 sono di Lucrezia Lorenzini, mentre i restanti sono di Erik Longo.
2 Pur non essendo possibile dare una definizione sintetica delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, il termine sta a designare i metodi e le tecnologie che realizzano i sistemi di trasmissione, ricezione ed elaborazione di informazioni, comprese le tecnologie digitali.
Erik Longo e Lucrezia Lorenzini La crisi del Parlamento nelle regole della sua percezione
con gli elettori (non solo durante le campagne elettorali), per creare network di persone che si interessino alla cosa pubblica e possano partecipare più attivamen- te alla vita politica.
Non fanno nessuna eccezione i Parlamenti, il cui interesse per l’uso del web è cresciuto moltissimo negli ultimi dieci anni3. Anche in questo caso i canali di comunicazione soliti sono stati soppiantati da nuove forme di interazione con i cittadini e da nuovi strumenti idonei ad attrarre gli elettori nella arena politi- ca4. Le ICT stanno trasformando i Parlamenti del mondo rendendoli istituzioni aperte, trasparenti e accessibili, in cui i cittadini possono informarsi e discutere interattivamente con i propri rappresentanti. Non si tratta solo di nuovi modi per comunicare e diffondere l’operato delle assemblee e delle commissioni, ma anche di nuovi strumenti per consentire ai cittadini di prendere parte a decisioni politiche rilevanti, secondo quell’idea della “democrazia immediata” che tanto sta prendendo piede nelle società occidentali5.
Esempi di queste nuove forme di interazione e di uso della rete sono abbon- danti. Istituzioni politiche e organizzazioni private hanno promosso già da molto tempo una serie di iniziative rivolte all’implementazione dei siti dei parlamenti. Gli esempi più noti sono:
– e-Parliament (www.e-parl.net), un network virtuale che mette insieme i membri del parlamento da tutte le parti del mondo;
– Global Centre for ICT in Parliament (www.ictparliament.org), rivolto specifica- mente allo scambio di esperienze sull’uso delle ICT in parlamento;
– Africa i-Parliaments (www.parliaments.info), un’iniziativa mondiale per rende- re i Parlamenti africani più democratici, aperti alla partecipazione e istituzioni della conoscenza6.
– La Inter Parliamentary Union (IPU), che promuove lo sviluppo delle ICT per modernizzare i processi e le principali funzioni parlamentari (controllo, legisla- tiva e il ruolo di rappresentanza).
Tra tutte è certamente l’e-Parliament, di cui parleremo meglio nei paragrafi successivi, l’iniziativa più interessante, che è stata creata con l’idea di sfruttare le sempre nuove tecnologie al fine di facilitare il lavoro giornaliero del personale
3 Come ampiamente documentato da J. Griffith - C. Leston-Bandeira, How Are Parliaments Using New Media to Engage with Citizens?, in «The Journal of Legislative Studies», nos. 3-4, 2012, p. 655 ss.
4 S. Coleman - J. Spiller, Exploring new media effects on representative democracy, in «The journal of legislative studies», 3, 2003, p. 1 ss.
5 P. Sloterdijk - G.M. von der Haegen, Instant Democracy: The Pneumatic Parliament, in Making Things Public, a cura di B. Latour, P. Weibel, Boston, MIT Press, 2005, p. 952 ss. Alcuni autori parla- no anche di “democrazia continua”, intesa come «forma di governo in grado, sia di superare la na- tura “intermittente” della democrazia rappresentativa e della democrazia diretta, sia di sommare al proprio interno le caratteristiche della democrazia partecipativa e della democrazia deliberativa, sia infine di garantire il rispetto del principio di maggioranza». Cfr. C. Formenti, Sfera pubblica e nuovi media, in «Politica del diritto», n. 3, 2010, p. 495.
6 L’iniziativa è promossa dal Dipartimento per gli affari economici e sociali delle Nazioni Unite (UN/DESA).
delle camere, oltre che dei parlamentari stessi, trasformando i vecchi canali di comunicazione in strumenti diretti, trasparenti ed effettivi7. L’uso del web 2.0 e in particolare dei social media è visto come una scelta naturale che non sostitui- sce gli strumenti più antichi ma che li estende e li rende ancora più efficaci.
Malgrado le novità, molti sforzi sono ancora necessari per integrare i nuovi mezzi di comunicazione all’interno dei normali canali di comunicazione parla- mentare e per non permettere che questi meccanismi impediscano lo sviluppo reale della democrazia8.
Se così è, la questione vera concerne non già la possibilità che i Parlamenti sappiano utilizzare al meglio la rete internet, ma in che modo ciò accade e quale impatto avrà sull’attività dei Parlamenti, sulla partecipazione democratica e sulla disaffezione dei cittadini verso la vita politica.
Negli ultimi anni non mancano esempi di un uso delle ICT come strumenti capaci di vincere la disaffezione delle persone verso la democrazia e come mezzi rivolti a superare la timidezza dei Parlamenti verso temi delicati. Gli esempi più interessanti in questo senso vengono da tre casi parecchio noti avvenuti in que- sto ultimo decennio. Il primo riguarda la consultazione democratica avvenuta in Islanda nel momento in cui il paese stava modificando la propria costituzione. Il secondo viene dalla Finlandia, in cui il Parlamento, su sollecitazione prove- niente da una serie di associazioni non politiche ha lanciato una consultazione pubblica via internet rivolta a sollecitare il voto dei cittadini su una proposta di legge concernente il matrimonio omosessuale, la quale seguendo le normali vie parlamentari aveva fallito il traguardo della approvazione. Il terzo è un caso tutto nostro ed ha per oggetto la consultazione pubblica online, promossa dal Governo italiano nel luglio 2013, in materia di riforme costituzionali.
2. L’influenza delle ICT per il lavoro dei Parlamenti: quadro teorico
Sebbene la rete stia cambiando notevolmente il modo in cui i Parlamenti comunicano e lavorano, l’effettiva portata di questo fenomeno per le istituzioni parlamentari rimane oscura ai più. Studi socio-politici hanno indagato soprattut- to l’impatto delle ICT sulla vita dei membri delle Camere nei diversi Paesi del mondo, considerando in particolare i riflessi che i nuovi media hanno realizzato sulla rappresentanza e l’attività di comunicazione politica dei Parlamenti9.
7 A. Papaloi - E.R. Staiou - D. Gouscos, Blending Social Media with Parliamentary Websites: Just a Trend, or a Promising Approach to e-Participation?, in Web 2.0 Technologies and Democratic Governance, a cura di C.G. Reddick, S.K. Aikins, New York, Springer, 2012, p. 259 ss.
8 Papaloi - Staiou - Gouscos, Blending Social Media with Parliamentary Websites: Just a Trend, or a Promising Approach to e-Participation?, cit., p. 260.
9 Sul punto si vedano soprattutto i lavori di: G. Kindra - F. Stapenhurst - R. Pellizo, ICT and the Transformation of Political Communication, in «International Journal of Advances in Management Science», 1, 2014; A. Papaloi - D. Gouscos, E-Parliaments and novel parliament-to-citizen services, in «E-Journal of Democracy and Open Government», 1, 2011, p. 80 ss.; W. Lusoli - S. Ward - R. Gib- son, (Re)connecting politics? Parliament, the public and the Internet, in «Parliamentary Affairs», 1, 2006, p. 24 ss.; B. Lasse - M. Healy - P. Hahamis - D. Dunville, Parliamentary web presence: a comparative review, Proceedings of the 2nd International Conference on e-Government, http://westminsterresearch.wmin. ac.uk/2759/1/Berntzen_Healy_Hamamis_Dunville_Esteves_2006.pdf, 2006; S. Coleman - B. Nathan- son, Learning to live with the internet: how european parliamentarians are adapting to the digital age, EPRI-
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Questi studi guardano al tema in oggetto non già dalla prospettiva del lavoro svolto dai Parlamenti ma da quella delle trasformazioni della rappresentanza politica e della democrazia realizzate dall’uso del web10. Alcuni autori, ad esem- pio, hanno avviato studi che guardano al più ampio dibattito sul contributo di internet per una “democrazia di successo”, la quale deriverebbe da “flussi di infor- mazione efficienti e multidirezionali tra cittadini e istituzioni rappresentative”11.
Di conseguenza lo studio delle relazioni tra internet e i parlamenti si è focaliz- zato soprattutto sulla percezione e sull’uso del primo da parte dei secondi. Meno diffuse sono le indagini che affrontano i molteplici modi in cui le ICT possono avere un impatto sui fattori istituzionali della vita parlamentare, anzitutto il pro- cedimento legislativo e poi la funzione di indirizzo e controllo12.
La portata dell’influenza che ha avuto la digitalizzazione sul lavoro dei Parlamenti non è però del tutto chiara. Si ha l’impressione che la diffusione dei nuovi media sia la premessa di qualche cosa che ancora dovrà arrivare, ma di cui non si ha del tutto cognizione. Inoltre, la velocità alla quale i Parlamenti cambiano la propria attività in relazione alla diffusione delle nuove tecnologie è oltremodo inadeguata. Quasi nessuna istituzione parlamentare del mondo riesce a stare al passo delle novità che ogni giorno si fanno avanti. D’altro canto non è possibile pensare che l’implementazione delle ICT possa voler dire solo l’introduzione di pochi strumenti elettronici o dell’uso delle e-mail. Vi è un più ampio ventaglio di cambiamenti che riguardano più da vicino le procedure e la cultura del web13. 2.1. Come e perché i Parlamenti approdano online: esigenze di legittimazione
I dati forniti dall’Inter-Parliamentary Union (IPU), istituzione a cui si è fatto cenno nella parte introduttiva, rivelano che nel 2000 dei 189 parlamenti esistenti in tutto il mondo quelli online erano il 57%, per arrivare al 97% nel 2009, fino a raggiungere il 100% ai giorni nostri.
Di conseguenza oggi non ci si chiede più “se” i parlamenti sono online, ma ci si interroga sul “come” lo sono: quali obiettivi perseguono con la loro presen- za online, da quali esigenze muove il percorso di adattamento delle istituzioni alle nuove tecnologie e, soprattutto, come le ICT hanno influenzato le funzioni
Knowledge, 2005; S. Coleman, Connecting parliament to the public via the Internet: Two case studies of online consultations, in «Information, Communication & Society», 1, 2004, p. 1 ss.; J.A. Taylor - E. Burt, Parliaments on the web: learning through innovation, in «Parliamentary affairs», 3, 1999, p. 503 ss.
10 C. Leston-Bandeira - D. Bender, How deeply are parliaments engaging on social media?, in «Infor- mation Polity», 4, 2013, p. 281 ss.
11 Cfr. S. Coleman - J. Taylor - W. van de Donk, Parliament in the Age of the Internet, in «Parlia- mentary affairs», 3, 1999, p. 365.
12 Una delle poche eccezioni è un lavoro di una studiosa di sistemi politici C. Leston-Bandeira, The impact of the internet on parliaments: A legislative studies framework, in «Parliamentary Affairs», 4, 2007, p. 655 ss.
13 Si vedano a questo proposito le suggestioni provenienti da: M. Hildebrandt, Law as Informa- tion in the Era of Data-Driven Agency, in «The Modern Law Review», 1, 2016, p. 1 ss.; L. Lessig, The Future of Ideas: The Fate of the Commons in a Connected World, New York, Random House LLC, 2002, spec., p. 262.
istituzionali del Parlamento e in particolare quella legislativa, di controllo e di rappresentanza.
Ogni democrazia che possa realmente definirsi tale risente inevitabilmente di quei processi di trasformazione che introducono cambiamenti, miglioramenti e talvolta fratture nella vita delle persone.
Il concetto di democrazia non può di certo rimanere cristallizzato in una sola versione di essa, come dato una volta per tutte, ma deve trovare la sua espressione storica in diverse varianti e applicazioni, tutte caratterizzate dal fatto che si cerca di consegnare ai cittadini l’effettiva potestà di governo.
È per questo che le attuali democrazie non possono che essere profondamen- te toccate dalla rivoluzione tecnologica che ha investito il mondo contempora- neo, e con esse, stessa sorte – come già si è e detto – spetta ai Parlamenti, arene politiche davanti alle quali il Governo è responsabile del suo operato e dove ogni cittadino dovrebbe poter contare sul fatto di «trovare qualcuno che parli la sua lingua, come o anche meglio di come lo farebbe lui stesso in prima persona»14.
I primi esempi dell’uso delle ICT da parte dei Parlamenti risalgono agli anni ’60, quando alcune camere iniziarono a costruire database elettronici per archivia- re e ordinare su di un unico supporto la documentazione prodotta.
Già a partire dagli anni ’70 iniziava a delinearsi una visione della società che individuava l’informazione e la conoscenza come risorse strategiche per l’agi- re politico. Nei decenni seguenti, la progressiva introduzione delle ICT nelle organizzazioni pubbliche mostrerà un potenziale enorme di razionalizzazione e velocizzazione dei processi di lavoro, nonché di comunicazione istituzionale, con l’effetto di incrementare accesso e trasparenza delle istituzioni politiche.
Sembra che nella fase iniziale la presenza dei Parlamenti online sia stata frut- to più di pressioni esterne che di un’attenta riflessione sulle reali opportunità offerte dalle ICT di potenziamento della democrazia. Bisognerà attendere gli anni ’90 per la realizzazione dei primi siti web parlamentari, per mezzo dei quali i Parlamenti, istituzioni complesse, rappresentative di maggioranze e minoranze, hanno avuto la possibilità di operare come organizzazioni aperte, trasparenti e accessibili, facendo in modo che i cittadini entrassero in contatto con le informa- zioni e i documenti relativi all’attività parlamentare.
La pubblicità dei lavori parlamentari, come noto, corrisponde a un’imprescin- dibile esigenza di democrazia. Si fa riferimento, in primis, al diritto all’informa- zione e di controllo da parte dell’opinione pubblica sull’attività delle camere e, secondariamente, alla necessaria attivazione del circuito democratico attraverso cui si mantiene vivo e acceso il rapporto tra elettori ed eletti, per mezzo di un costante processo di interazioni reciproche15.
È così che i Parlamenti si sono ritrovati a utilizzare le nuove tecnologie per ristabilire quel rapporto di fiducia con i cittadini, in coerenza con i valori di sostenibilità sociale, basata sulla partecipazione degli elettori nei processi politici e resa possibile dalla condivisione delle conoscenze e del dialogo16.
14 J.S. Mill, Considerations on representative government, London, Routledge, 1905, p. 123.
15 T. Martines - C. De Caro - V. Lippolis - R. Moretti, Diritto parlamentare, Milano, Giuffrè, 2011, p. 244.
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La diversificazione delle strategie di comunicazione e la “mediatizzazione” registrate negli ultimi anni si ascrivono perciò ad un tentativo di porre un argine alla perdita di fiducia dei cittadini nelle istituzioni della rappresentanza, aumen- tando la trasparenza delle loro azioni politiche e dando visibilità all’insieme delle attività parlamentari.
Posto che, per poterla definire realmente tale non ci si accontenta di un’eti- chetta assegnatale al momento del suo concepimento, ma è necessario verificare se e quanto questa continui a riflettere gli interessi e le idee della società che le ha dato ragione di esistere, in questa nuova fase politica che cosa significa essere un’istituzione democratica?
Organizzazioni internazionali quali il sopracitato Global Centre for ICT in Parliament, nato nel 2006 dalla collaborazione tra il Dipartimento Affari econo- mici e sociali delle Nazioni Unite e l’Unione Interparlamentare (IPU), promuo- vono l’utilizzo e l’integrazione delle ICT nei processi parlamentari allo scopo di renderli più aperti, trasparenti ed efficienti, sulla base dell’assunto che per poter essere definito democratico un Parlamento deve presentare cinque caratteristi- che: rappresentatività, accessibilità, trasparenza, accountability ed efficacia17.
Gli obiettivi che si prefigge l’organizzazione internazionale di cui sopra sono quelli di promuovere l’introduzione delle nuove tecnologie nei Parlamenti per aumentarne la trasparenza e l’efficacia e riaffermare il loro ruolo centrale come promotori di buon governo e democrazia, aumentare l’accesso dei cittadini alle attività parlamentari, trovare nuove modalità di coordinamento tra le comunità internazionali. Inoltre, il centro realizza dal 2007 rapporti di ricerca sullo stato dell’e-Parliament nel mondo, tracciando linee di tendenza comuni.
Sulla base di questi studi, un Parlamento sembra essere “rappresentativo” se è capace di rappresentare socialmente e politicamente le diversità della popo- lazione e di assicurare uguali opportunità e protezione a tutti i suoi membri; “trasparente” se è aperto alla nazione attraverso media differenti e cristallino nel compiere le proprie funzioni. “Accessibile”, se è in grado di coinvolgere il pubblico nei lavori parlamentari. “Accountable” se tanto l’istituzione quanto i membri del Parlamento rendono conto all’elettorato di come compiono il loro lavoro e dell’integrità della loro condotta. “Efficace”, se riesce ad organizzare la propria struttura e le proprie performance in conformità con i valori democratici e se compie le proprie funzioni legislative e di supervisione in modo da servire i bisogni di tutti18.
Se un Parlamento democratico riesce a rispecchiare tutte le caratteristiche elencate, possiamo dire che oggi lo fa proprio grazie alle opportunità offertigli dalla tecnologia.
Sempre dal Global Centre for ICT in Parliament nel World e-Parliament Report del 2008 leggiamo che:
re, A.M. Braccini, R. Spinelli, Heidelberg, Springer, 2016, p. 29.
17 Global Centre for ICT in Parliament, World e-Parliament Report 2008, testo disponibile all’URL: http://www.ictparliament.org/wepr2010.
18 P. Carrarini, L’esperienza dell’e-Parliament, in Parlamento 2.0 strategie di comunicazione politica in internet, a cura di S. Bentivegna, Milano, Franco Angeli, 2012, p. 166.
Un Parlamento attraverso l’utilizzo delle ICT viene reso più aperto, trasparente e affida- bile. Esso inoltre consente alle persone, pur con le loro diversità, di essere maggiormente partecipi della vita pubblica fornendo loro informazioni qualitativamente migliori, un più vasto accesso ai documenti e alle attività dell’istituzione. Un e-Parliament è un’organizza- zione efficiente nell’ambito della quale gli stakeholder utilizzano le tecnologie della comu- nicazione e dell’informazione per realizzare in modo migliore e più efficacemente le loro primarie funzioni legislative, rappresentative e di controllo. Attraverso l’utilizzo delle moderne tecnologie e standard e con l’adozione di politiche di sostegno, l’e-Parliament promuove lo sviluppo di un’equa e inclusiva società dell’informazione19.
Una delle maggiori conseguenze dell’uso delle ICT è proprio lo sviluppo di un pluralismo informativo senza precedenti, che di certo ha risvegliato l’interesse dei cittadini verso la vita politica, anche se talvolta sfocia in un eccesso di infor- mazioni che il destinatario non riesce né a gestire né a selezionare.
I partiti di opposizione, ad esempio, che da sempre incontravano evidenti difficoltà di accesso nell’agenda dei media tradizionali, in primis del mezzo televi- sivo, trovano nella disponibilità dello spazio web un’opportunità di diffusione e pubblicazione di commenti, prese di parola e dichiarazioni che altrimenti avreb- bero difficoltà a sottrarre al controllo dei media, direttamente o indirettamente esercitato dalla maggioranza; tanto che la condizione comune di partiti di oppo- sizione sembra rappresentare una sorta di prerequisito per stabilire una solida e stabile presenza nel web20.
Abbandonando per un momento la dimensione partitica e focalizzando l’at- tenzione sui singoli individui, notiamo che anche questi, attraverso la gestione di una presenza sui social network, riescono a gestire in maniera più efficace i rapporti con i militanti del partito, a comunicare più facilmente con i cittadini, a pubblicizzare in maggior misura i loro impegni e attività, mossi probabilmente anche dallo scopo di pubblicizzare se stessi. Di certo i cittadini li sentono più vicini, vengono informati riguardo a diverse questioni e sono più invogliati a partecipare attivamente al dialogo politico.
Le recenti vicende del nostro paese ci confermano come i social network pos- sano giocare un ruolo decisivo nella realizzazione di nuove forme di attivismo e partecipazione politica. Pensiamo al consenso che è riuscito a raccogliere attorno a sé il fenomeno del Movimento cinque stelle, nato da un coinvolgimento attivo