Sommario: 1. Introduzione. 2. La segretezza nella Costituzione americana. 3. Il
Congressional Record. 3.1. Precedenti storici, disciplina e struttura del Congressional Record.
3.2. Un’esigenza di precisione del Congressional Record? 4. La riproduzione televisiva dei procedimenti del Congresso. 5. Le sessioni segrete della Camera dei Rappresentanti e del Senato. 6. La segretezza nelle Commissioni del Congresso. 7. Conclusioni.
1. Introduzione
In prima battuta, si sarebbe portati a ritenere che non vi possa essere spazio per la segretezza con riguardo alle attività del Congresso degli Stati Uniti. In effetti, il Congresso risulta essere il più trasparente dei poteri sovrani che compongono il Governo federale. Come ha osservato Kitrosser, i procedimenti legislativi sono caratterizzati da una «macro-trasparenza»1. Il principale strumento di attuazione della trasparenza nell’ambito del potere legislativo americano è il Congressional Record, che sostanzialmente rappresenta la Gazzetta Ufficiale del Congresso2. Il Congressional Record ha una struttura composita e include materiale non diretta- mente connesso alle attività svolte in Aula. Tale circostanza, sebbene implichi una parziale attenuazione della capacità del Congressional Record di garantire la letterale trascrizione dei procedimenti svolti all’interno del Congresso, non pro- duce – in realtà – conseguenze sostanziali, come si cercherà di spiegare. Non solo oggi esistono molte occasioni di contatto tra i membri del Congresso e la società civile, ma soprattutto la riproduzione televisiva – accessibile anche dal web – della maggior parte di quei procedimenti contribuisce in modo significativo a realizza- re il concetto di trasparenza.
Sebbene la trasparenza costituisca la regola a cui soggiace il potere legislativo, sia le due Camere sia le Commissioni e le Sottocommissioni possono pretendere lo svolgimento di procedimenti a porte chiuse qualora si trovino a dover trattare
1 H. Kitrosser, Supremely Opaque?: Accountability, Transparency, and Presidential Supremacy, in «University of St. Thomas Journal of Law and Public Policy», 2010, p. 64.
* Tutte le traduzioni dall’inglese all’italiano, anche per ragioni di coerenza, sono state effettuate dall’Autore.
** Dottore di Ricerca in Diritto Pubblico e dell’Economia, Università di Pisa.
2 Sul concetto di atto legislativo e sulla possibilità per le corti federali di effettuare un giudizio sull’attività del Congresso attraverso l’esame degli atti che esso produce, vedi W.W. Buzbee - R.A. Schapiro, in «Legislative Record Review», 2001, p. 87 ss.
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determinate materie. Una specifica disciplina, contenuta nei regolamenti della Camera dei rappresentanti e del Senato, governa tutta la procedura relativa all’applicazione della segretezza, dalla presentazione di un’apposita mozione per una sessione segreta all’irrogazione di sanzioni per coloro che violino il giuramento di segretezza. Il fatto che i Regolamenti delle due Camere discipli- nino in modo piuttosto dettagliato la possibilità di chiedere e svolgere attività segrete dimostra come il Congresso abbia ben presente l’esigenza di bilanciare trasparenza e segretezza. Lo scopo del presente contributo è appunto quello di far emergere il bilanciamento tra questi due valori che è necessario effettuare nell’ambito del potere legislativo.
2. La segretezza nella Costituzione americana
Per quanto riguarda la facoltà di negare al pubblico l’accesso alle informazio- ni e di svolgere attività in segreto, la Costituzione americana rivela un paradosso. Negli Stati Uniti, infatti, il concetto di government secrecy è solitamente inteso come idoneo a includere una gamma di prerogative e privilegi che sono attribu- iti – espressamente ovvero implicitamente – al potere esecutivo – rectius, al ramo esecutivo del Governo federale – e non al Congresso, cioè al potere legislativo3. Oltre al Freedom of Information Act (FOIA)4, la legge sulla libertà di informazione le cui nove eccezioni hanno l’effetto di restringere il novero degli atti amministrati- vi accessibili, è sempre stata riconosciuta in dottrina – pressoché unanimemente – l’esistenza del c.d. executive privilege. Si tratta di un potere implicito che, nella sua accezione più diffusa, consente al Presidente di negare il rilascio di informa- zioni al Congresso5. Mentre né i limiti alla disclosure obbligatoria stabiliti dal FOIA né l’executive privilege hanno un fondamento costituzionale diretto, la segretezza del Congresso trova un riconoscimento formale nel testo della Costituzione, segnatamente nell’Articolo I, Sezione 5, Clausola 36. Peraltro, la segretezza del Congresso costituisce un tema piuttosto ignorato dalla stessa dottrina statuniten- se7 o almeno lo è stato fino agli anni più recenti.
In primo luogo, la Sezione 5, Clausola 2, dell’Articolo I conferisce autonomia normativa alle due Camere del Congresso e quindi attribuisce ad esse il potere 3 Al riguardo, vedi – in termini generali – Freedom of Information, Executive Privilege, Secrecy in Gov- ernment – Hearings before the Subcommittees on Administrative Practice and Procedure and Separation of Pow- ers of the Committee on the Judiciary, and the Subcommittee on Intergovernmental Relations of the Committee on Government Operations, U.S. Senate, 93rd Cong., 1st Sess. (Washington, D.C., Gov’t Print. Off., 1973).
4 Codificato alla sezione 552 del titolo 5, U.S. Code.
5 Per un’analisi critica circa l’esistenza e, quindi, la costituzionalità dell’executive privilege, vedi soprattutto R. Berger, Executive Privilege: A Constitutional Myth, Cambridge (MA), Harvard Univer- sity Press, 1974; S.B. Prakash, A critical Comment on the Constitutionality of Executive Privilege, 83 «Min- nesota Law Review», 1999, p. 1143 ss. Come si è notato, tuttavia, questa costituisce un’opinione dot- trinale decisamente minoritaria. Per una ricostruzione dell’istituto dell’executive privilege e delle sue principali implicazioni politiche e giuridiche, vedi M.J. Rozell, Executive Privilege: Presidential Power, Secrecy, and Accountability, 3rd. ed., University Press of Kansas, 2010.
6 Vedi D.S. Rudesill, Coming to Terms with Secret Law, 7 in «Harvard National Security Journal», 2016, p. 254 (la quale ha sottolineato che l’Articolo I, Sezione 5, Clausola 3 costituisce «l’unico rife- rimento testuale della Costituzione alla segretezza […]»).
7 Vedi D.E. Pozen, Deep Secrecy, «Stanford Law Review», 62, 2010, p. 275.
di adottare propri Regolamenti parlamentari. L’ambito di operatività del potere di ciascuna Camera di regolare i propri procedimenti è estremamente vasto e soggetto solo ad alcuni limiti imprescindibili8. Come la Corte Suprema degli Stati Uniti affermò già nel 1892, purché la Costituzione sia osservata e non vi sia alcuna violazione dei diritti fondamentali, «tutte le questioni di metodo sono lasciate alla determinazione [delle due] Camer[e]»9. Tale potere normativo è altresì inesauri- bile e quindi può essere esercitato innumerevoli volte senza cessare di esistere10. In secondo luogo – ed è questo l’aspetto che conduce al paradosso di cui sopra – la Clausola 3 della Sezione 5 prescrive che ciascuna delle due Camere del Congresso «tenga un giornale dei propri procedimenti e di tanto in tanto provve- da a pubblicarlo, ad eccezione di quelle parti che possano nel loro giudizio richie- dere la segretezza […]»11. Peraltro, l’esistenza nella Costituzione di un riferimento espresso alla segretezza solo con riguardo al Congresso è stata spiegata osservando che solo per questo ramo del Governo federale la segretezza costituisce un’ecce- zione e ne è quindi opportuna la menzione. Secondo siffatta tesi, la facoltà per gli altri due rami del Governo – quello esecutivo e quello giudiziario – di fare ricorso alla segretezza è stata in qualche modo data per scontata al momento della redazione della Costituzione, in considerazione delle funzioni affidate ad essi12. I Giornali della Camera dei rappresentanti e del Senato13 a cui fa riferimento la disposizione costituzionale furono immaginati dai Padri costituenti come lo stru- mento ufficiale per la resocontazione delle attività svolte dal Congresso14. Tuttavia,
8 Per una discussione sulla possibilità per una legge del Congresso di modificare le disposi- zioni dei Regolamenti delle due Camere, vedi A. Vermeule, The Constitutional Law of Congressional Procedure, 71 «University of Chicago Law Review», 2004, pp. 427-431.
9 United States v. Ballin, 144 U.S. 1, 5 (1892). Vedi altresì Marshall Field & Co. v. Clark, 143 U.S. 649, 671 (1892).
10 Ballin, 144 U.S. cit., ibid. La Corte Suprema ha sottolineato che il potere di stabilire regole di procedura è «sempre soggetto ad essere esercitato [dalle] Camer[e], e all’interno dei limiti indica- ti, [è] assoluto ed escluso da ogni possibile censura da parte di ogni altro organo o tribunale».
11 Il testo della previsione, nella sua versione originale in inglese, recita nel modo seguente: «Each House shall keep a Journal of its Proceedings, and from time to time publish the same, ex- cepting such Parts as may in their Judgment require Secrecy […]». Per un’analisi di questa clauso- la, vedi Vermeule, The Constitutional Law of Congressional Procedure, cit., pp. 410-422.
12 Vedi G.J. Schmitt, Executive Privilege: Presidential Power to Withhold Information from Congress, in J. Bessette - J.K. Tulis (a cura di), The Presidency in the Constitutional Order: An Historical Examina- tion, New Brunswick (New Jersey), 2010, p. 160.
13 Il 18 maggio 2016, ad esempio, il Giornale del Senato degli Stati Uniti, Seconda Sessione del Centrotredicesimo Congresso (S. Pub. 113-23 – «Journal of the Senate of the United States of America, Second Session of the One Hundred and Thirteenth Congress») è stato reso disponibile online: https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-CPUB-113spub23/pdf/GPO-CPUB-113spub23.pdf.
14 Vedi M.L. Amer, The Congressional Record; Content, History and Issues, CRS Report for Con- gress (14 gennaio 1993), p. 2 (il quale ha notato che gli Estensori della Costituzione avevano in mente l’esperienza della Convenzione costituzionale del 1787, dove la segretezza era la regola, mentre i giornali si limitavano a relazionare sui procedimenti della Convenzione). Gli atti della Convenzione vennero consegnati al Dipartimento di Stato nel 1796 e pubblicati soltanto nel 1818. Vedi Vermeule, The Constitutional Law of Congressional Procedure, cit., p. 372 nota 30. Relyea ha men- zionato un episodio avvenuto durante la Convenzione costituzionale, nel quale James Wilson della Pennsylvania, trattando una proposta volta a concedere ad ogni camera del Congresso federale una certa discrezionalità nel determinare quali parti del proprio giornale avrebbero dovuto essere pubblicate, dichiarò: «Le persone hanno il diritto di sapere che cosa i loro Agenti stanno facendo o
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il Congressional Record è stato «più ampiamente conosciuto, citato e utilizzato»15 a partire dalla sua fondazione nella seconda metà del XIX secolo. I Giornali hanno un contenuto più circoscritto rispetto al Congressional Record, in quanto essi non comprendono la trascrizione dei dibattiti avvenuti in Aula16.
3. Il Congressional Record
3.1. Precedenti storici, disciplina e struttura del Congressional Record
Il Congressional Record ha rappresentato il passaggio finale di una storia tortuo- sa concernente la pubblicazione delle attività svolte dal potere legislativo negli Stati Uniti. Non appena il Primo Congresso cominciò a lavorare, la Camera dei rappresentanti aprì le sue porte al pubblico e ai cronisti e agli stenografi fu per- messo di preparare relazioni non ufficiali sul contenuto dei dibattiti tenuti in Aula. Tali relazioni erano poi pubblicate su vari quotidiani e quindi servivano a rendere edotti i non addetti ai lavori di ciò che accadeva nel Congresso. Peraltro, è stato segnalato che quei primi resoconti dell’attività congressuale non erano
hanno fatto e non dovrebbe essere nella facoltà dell’organo legislativo celare i propri procedimen- ti». H. C. Relyea, Congress as Publisher: Politics, Institutions, and Policy, 29 Gov’t Inform. Quart., 2012, p. 291, il quale attinge a M. Farrand (a cura di), 2 The Records of the Federal Convention of 1787, New Haven, Yale University Press, 1937, p. 260.
15 Amer, ibid.
16 I giornali della Camera dei rappresentanti e del Senato includono le comunicazioni del Presidente degli Stati Uniti, le votazioni del Congresso, i lavori preparatori delle leggi, nonché questioni procedurali. Essi principalmente consistono in «raccolte di verbali ovvero riassunti dei procedimenti dell’Aula pubblicati dopo che ogni sessione ogni sessione del Congresso è comple- tata». R.C. Byrd, Reporters of Debate and the Congressional Record, in Id., 2 The Senate, 1789-1989, Washington, D.C., U.S. Gov’t Print. Off., 1991, pp. 311-312. I giornali delle due Camere, quindi, possono essere definiti come «i verbali […] delle attività svolte da ogni camera [del Congresso]». A. Imholtz, Jr., Congress as Publisher: The Magic of the U.S. Congressional Serial Set, «Government In- formation Quarterly», 29, 2012, p. 285. I giornali erano soliti essere pubblicati nello United States Congressional Serial Set, noto altresì semplicemente come il Serial Set, che consiste in una vastissima raccolta di atti – intesi in senso ampio – della Camera dei Rappresentanti e del Senato. Esso pubbli- ca materiale formato a partire dalla Prima Sessione del Quindicesimo Congresso (1817). Le attività congressuali svolte prima del Quindicesimo Congresso, invece, sono documentate nell’American State Papers. La denominazione U.S. Congressional Serial Set – che in realtà è stata adottata ufficial- mente solo nel 1981, dopo che diversi nomi si erano susseguiti nel corso del tempo – deriva dalla struttura della raccolta. Essa è divisa in volumi, all’interno dei quali i materiali sono organizzati in base alla categoria a cui appartengono e tale configurazione è ripetuta per ogni sessione (annuale) di ogni Congresso. A tutti i volumi è applicata «la numerazione seriale, o sequenziale», che comin- cia con il Serial Set Volume 1, relativo al Quindicesimo Congresso, ibid. Lo U.S. Congressional Serial Set ha pubblicato i giornali della Camera dei rappresentanti e del Senato dal Quindicesimo Congresso fino all’Ottantaduesimo Congresso (1952), mentre da allora in poi contiene rapporti e documenti preparati dalle – o inviati alle – due Camere. I rapporti consistono in studi o comunicazioni – l’o- biettivo delle seconde è quello di esprimere la posizione ufficiale di un dato organo congressuale – che le Commissioni o le Sottocommissioni inviano alla Camera o al Senato. La principale cate- goria dei rapporti delle Commissioni è data dai rapporti legislativi, che di gran lunga superano in numero gli altri tipi di rapporti pubblicati nel Serial Set. Ivi, p. 286. Uno spazio piuttosto marginale è dedicato nel Serial Set alla categoria dei documenti, i cui elementi sono «meno direttamente legati alle funzioni legislative rispetto ai rapporti», ibid. Questa categoria, infatti, include principalmente materiale che attiene al potere esecutivo.
redatti in modo imparziale, in quanto gli editori dei quotidiani tendevano a influenzare il loro contenuto17. A differenza della Camera dei rappresentanti, il Senato si riunì in segreto fino al 179418 e, ciononostante, estratti del Giornale del Senato erano pubblicati sui quotidiani di tanto in tanto.
All’inizio del XIX secolo, il National Intelligencer – un quotidiano con sede a Washington, D.C. – aveva già cominciato a pubblicare resoconti, per quanto piut- tosto imprecisi19, dei procedimenti svolti dal Congresso20. Gales e Seaton furono investiti del ruolo di tipografi ufficiali del Congresso nel 1819. Il Register of Debates, che essi pubblicarono dal 1824 al 1837, consisteva in una raccolta di riassunti di quei soli dibattiti dell’Aula dei quali gli editori ritenevano opportuno dare conto ai propri lettori. I resoconti dei procedimenti congressuali pubblicati – come detto, in forma compendiaria – nel Register of Debates erano più completi di quelli contenuti nel National Intelligencer. Dopo aver cessato di essere i tipografi ufficiali del Congresso, Gales e Seaton intrapresero un nuovo progetto nel periodo 1833- 1834. Essi cominciarono a pubblicare gli Annals of Congress, i quali erano diretti a ricostruire – ancora una volta in forma riassuntiva e attingendo a fonti varie- gate – i procedimenti svolti dal Congresso nei primi decenni della Repubblica americana21. Tuttavia, nello stesso periodo, anche il Congressional Globe iniziò a pubblicare rapporti sull’attività congressuale e la sua precisione nella trascrizione dei dibattiti congressuali migliorò considerevolmente nel corso del tempo.
A partire dal 1850, l’attività di resocontazione dei procedimenti congressuali fu progressivamente istituzionalizzata, con il Congresso che direttamente forni- va agli editori del Congressional Globe copie dei dibattiti tenutisi in Aula22. Come ha notato Amer, «[q]uesto progetto semiufficiale segna l’inizio del cosiddetto “verbatim” reporting nel Congresso»23. Tuttavia, i tempi non erano ancora maturi per un’effettiva resocontazione – rectius, trascrizione – letterale dei procedimenti
17 Amer, The Congressional Record, cit., p. 2.
18 La Camera dei rappresentanti e il Senato concessero ai cronisti e agli stenografi l’accesso ai dibattiti e ai procedimenti congressuali a partire – rispettivamente – dall’8 aprile 1789 e dal 9 dicembre 1795. Vedi D. Bleisch, The Congressional Record and the First Amendment: Accuracy is the Best Policy, in «Boston College Environmental Affairs Law Review», 12, 1985, p. 344, nota 14 (il quale attinge a E.G. McPherson, Reporting the Debates of Congress, «Quarterly Journal of Speech», 28, 1942, p. 144). Il Senate Historian’s Office ha notato che «[gli] Estensori della Costituzione parti- rono dall’assunto che il Senato avrebbe seguito la propria prassi, identica a quella del Congresso continentale, di tenere riunioni segrete». Vedi http://www.senate.gov/artandhistory/history/minute/ The_Senate_Opens_Its_Doors.htm (citato in C.M. Davis, Secret Sessions of the House and Senate: Authority, Confidentiality, and Frequency, CRS Report for Congress (30 dicembre 2014), p. 3 nota 11).
19 Vedi Amer, The Congressional Record, cit., p. 3.
20 Il National Intelligencer pubblicava note sui dibattiti nel Congresso, «che altri quotidiani nel Paese poi ritagliavano e ristampavano». Byrd, Reporters of Debate and Congressional Records, cit., pp. 312-313 (citato in Amer, ibid.).
21 L’arco temporale coperto dagli Annals of Congress si estendeva dal Primo al Diciottesimo Con- gresso, Prima Sessione, e, quindi, si fermava al 1824.
22 Nel periodo 1848-1850, il Congresso stipulò una serie di contratti con stenografi indipendenti ed editori di quotidiani, i quali erano finanziati al fine di mettere a verbale i dibattiti svolti in Aula e consegnare una copia dei verbali redatti agli editori del Congressional Globe. Vedi Bleisch, The Con- gressional Record and the First Amendment, cit., p. 345. Tale operazione era funzionale a garantire un alto livello di precisione dei dibattiti stampati nel Congressional Globe.
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congressuali, che infatti fu rapidamente superata dall’adozione di una nuova politica da parte del Congressional Globe, basata su una selezione dei dibattiti dell’Aula che erano considerati meritevoli di pubblicazione24. In seguito, un pro- cesso articolato in tre fasi condusse il Congresso a sancire la pubblicazione del Congressional Record con cadenza giornaliera. Il 23 giugno 1860, la Risoluzione congiunta del Congresso n. 2525 istituì il Government Printing Office (GPO) – il cui nome attualmente è Government Publishing Office26 – come un’agenzia incaricata della stampa di documenti ufficiali e incardinata nella struttura amministrativa del Congresso. Nel 1865, il Congresso dispose che il Congressional Globe fosse pub- blicato con cadenza giornaliera27. Infine, il 3 marzo 1873, il Congresso affidò al GPO la funzione di provvedere alla pubblicazione ufficiale dei dibattiti e delle altre attività condotte dalle due Camere del Congresso28. Il Congressional Record, che rimpiazzò il Congressional Globe, costituì fin dall’inizio «la Gazzetta Ufficiale del Congresso»29. Esso fu pubblicato per la prima volta il 5 marzo 187330 e da allora è considerato la fonte ufficiale per la divulgazione – e, quindi, per la con- sultazione – dei procedimenti e dei dibattiti del Congresso.
Il Capitolo 9 del titolo 44, U.S. Code, è dedicato al Congressional Record. La maggior parte del contenuto di tale capitolo si sostanzia nella codificazione del Printing Act del 189531, che tuttora fissa «una porzione considerevole della poli- tica fondamentale» sulla materia32. Secondo la sezione 901, il Joint Committee on Printing (Commissione bicamerale sulla Stampa)33, al quale è affidata una funzio-
24 Nel 1851, gli editori del Congressional Globe stabilirono che da allora in poi, la resocontazione letterale sarebbe stata limitata a quei discorsi e a quelle dichiarazioni ritenute di primaria impor- tanza dagli stessi membri del Congresso. Il Congressional Globe avrebbe fornito semplicemente un riassunto della restante parte dei dibattiti congressuali. Vedi Bleisch, The Congressional Record and the First Amendment, cit., p. 345.
25 12 Stat. 117.
26 Vedi Pub. L. 113-235, 128 Stat. 2537 (16 dicembre 2014). In particolare, la divisione H della legge, che contiene il Legislative Branch Appropriations Act del 2015, ha affrontato la questione della denominazione del Government Printing Office. La sottosezione (a) della sezione 1301 della legge ha disposto il cambio del nome dell’agenzia da Government Printing Office a Government Publishing Of- fice e la sottosezione (b) ha prescritto che il nuovo nome debba essere considerato sostitutivo del precedente ovunque esso fosse utilizzato nella legislazione e nei documenti ufficiali del Governo federale, soprattutto dell’Esecutivo. Entrambe queste sottosezioni sono state codificate come una nota che precede la sezione 301 del titolo 44, U.S. Code. Inoltre, la sottosezione (c) ha disposto la sostituzione del termine Public Printer (alla lettera, stampatore pubblico) con il termine – rectius, l’e- spressione – Director of the Government Publishing Office, anche in tal caso, ovunque il primo comparis- se nel titolo 44, U.S. Code. La sezione 301 prevede che il Direttore del Government Publishing Office sia nominato dal Presidente degli Stati Uniti con l’advice and consent del Senato.
27 13 Stat. 460 (1865). 28 17 Stat. 510 (1873).
29 H.C. Relyea, The Exercise of Congressional Legislative Power in Service to the Informing Function, CRS Report for Congress (22 maggio 1996), p. 4, in U.S. Senate, Public Access to Government Informa- tion in the 21st Century – Hearings before the Committee on Rules and Administration, 104th Cong., 2nd Sess. (1996), p. 311.
30 Il primo fascicolo riguardò una sessione speciale tenuta dal Senato il giorno precedente alla uscita del Congressional Record, il 4 marzo 1873.