Considerazioni sulla natura del Segretariato come “organo dell’organo” Presidente della Repubblica

La base teorica che indica nella sussistenza di un organo dello Stato, inteso nelle varie accezioni sopra enunciate, è stata sviluppata in dottrina da Occhiocupo nella nota teoria del Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica come organo dell’organo Presidente della Repubblica. Con questa teoria il detto autore ha voluto definire il Segretariato come organo inserito sul piano organizzativo del Presidente della Repubblica: organo costituzionale da un lato ed organo amministrativo dall’altro contribuiscono a creare una medesima istituzione che è quella della struttura a vertice dello Stato. Il Segretariato, secondo Occhiocupo, “[…] opera generalmente in posizione di subordinazione rispetto al primo (Presidente), che istituzionalmente è destinato a svolgere un’attività in funzione del primo, di cui costituisce uno strumento necessario”246

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Secondo questa dottrina, inoltre, non si sarebbe di fronte ad un organo cd. “ausiliario” o vicario, in quanto esso non esercita mai “direttamente” né come rappresentante dell’organo primario competente e né per supplenza in via sostitutiva le funzioni costituzionalmente attribuite al Capo dello Stato247. Questo rapporto, infatti, è definito secondo il crisma della derivazione organica, nel senso che si presenta come organo distinto ma che per ragioni di quadro organizzativo o di economia organizzativa, identificabili nella necessità di dislocazione delle strutture e delle funzioni, esso deve considerarsi funzionalmente e strutturalmente derivato da quello di pertinenza248. Per capire, invece come l’organo derivato Segretariato agisca in funzione dell’organo principale Presidente l’autore citato fa ricorso alle categorie della delegazione

medesimo soggetto giuridico che è l’organo costituzionale del Capo dello Stato. Per approfondimenti sul punto, FERRARI G., op. ult. cit., 33 e ss. e GIANNINI M.S., op. ult. cit., 297- 299.

246 _{OCCHIOCUPO N., op. ult. cit., 352}

247 _{Sulla rappresentanza si è già visto come in realtà si è di fronte ad un organo con legittimazione}

separata non pienamente rappresentante l’Amministrazione quirinalizia se non in alcune sfere di attribuzione e con il solo obiettivo di rendere ossequio al dettato dell’art.90 Cost. per cui il Presidente è giuridicamente irresponsabile nell’esercizio delle sue funzioni.

248 _{Sul punto è riscontrabile un precedente in dottrina per quanto riguarda la natura giuridica}

dell’organo Parlamento in seduta comune, per il quale è stata attribuita la qualifica di organo dell’organo Parlamento in un’accezione pressoché identica a quella utilizzata da Occhiocupo per descrivere il Segretariato Generale da FERRARA G., Il Presidente di assemblea parlamentare, 1965, 290 e ss.

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amministrativa249. È da premettere che l’opzione scelta da questa dottrina è da condividere pienamente, poiché è suffragata ampiamente dal quadro normativo di riferimento e dalla prassi istituzionale dell’organo in esame.

L’art.3 comma 2 della l. n.1077 del 1949 stabilisce, infatti, che il Segretario Generale rappresenta l’Amministrazione, sovraintende agli Uffici e ai Servizi del Segretariato e propone l’adozione dei regolamenti interni della detta struttura al Presidente ed un successivo regolamento presidenziale n.107 del 2013, che all’art.1, comma 1 stabilisce che i detti Uffici e Servizi “dipendono” dal Segretario. Il dato normativo citato delinea un concetto di primaria importanza e cioè che il Capo dello Stato nell’esercizio della sua potestà regolamentare ha “volontariamente” trasferito al Segretario Generale “proprie” attribuzioni in ordine alla gestione amministrativa dell’organo costituzionale in cui lui è a capo ed è indice, quindi, della sussistenza di un rapporto di delegazione interorganica. Situazione estremamente differente dalla presenza di un rapporto di supplenza. Come argomenta Leopoldo Elia, infatti, “[…] mentre la supplenza in senso proprio si riferisce a una sostituzione di agenti, la delegazione viene quasi sempre considerata come un rapporto tra organi, in cui il delegante agisce sulla base di una norma che permette la delega stessa”250

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Per quanto sia più che condivisibile affermare che il rapporto di derivazione organica si lega tramite l’istituto della delega interorganica, la dottrina in esame ha ritenuto necessario onde fugare dubbi effettuare alcune precisazioni sul contenuto di questa delega amministrativa251. Ed il riferimento va a quelli che sono i limiti delle due parti di questo rapporto di delegazione che sono il Presidente ed il Segretario. Quest’ultimo, infatti, proprio perché risultante come titolare dell’esercizio di alcune competenze delegategli dalla legge e del regolamento, in costanza di delega non può trovare l’interferenza da parte del Presidente, ma solo in circostanze eccezionali e di speciali esigenze252. D’altro canto, il Segretario non detiene la discrezionalità assoluta nel compimento degli atti necessari al perseguimento dei fini predisposti dalla delega

249 _{OCCHIOCUPO N., op. ult. cit., 309-312}

250 _{ELIA L., La continuità nel funzionamento degli organi costituzionali, 1958, 36, in senso}

conforme FERRARI G., op. ult. cit., 132-nota 21, FRANCHINI G., La delegazione amministrativa, 1958, 82 e ss.

251 _{SACCO R., Il profilo della delega amministrativa, 1970, 30 e ss., ROVERSI MONACO F., La} delegazione amministrativa nel quadro dell’ordinamento regionale, 1970, 15 e ss., MIELE G., Delega (diritto amministrativo), in Enciclopedia del Diritto, XI, 1962

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presidenziale. Infatti, come sottolineato da noti esponenti della dottrina amministrativista il rapporto di delega interorganica va rinquadrato in uno schema di indirizzo-esecuzione sorretto da uno stretto rapporto fiduciario tra delegante e delegato, per cui risulta essere “[…] un compromesso fra l’attribuzione istituzionale di una competenza, che è stata fatta in capo ad un organo o ad un ente, e la necessità per questo, a causa di motivi preesistenti e certi o quasi certi […] di sgravarsi dell’esercizio di proprie funzioni[…]”253_{. In altre parole, si tratta di un compromesso funzionalizzato} al perseguimento di un obiettivo comune, deputato all’organo di riferimento. Tornando al caso concreto queste indicazioni sul piano astratto hanno trovato conferma nella prassi e nel quadro normativo che disciplina il Segretariato, poiché il Segretario è vincolato strettamente ad un legame fiduciario nella sua nomina intuitus personae da parte del Presidente ed è per questa ragione la sua delega di funzioni sottoponibile ad un generale potere di indirizzo, che va riconosciuto al Presidente, ed alla revoca in qualsiasi momento da parte del Presidente secondo il dettato dell’art. 3, comma 2 della legge n.1077 del 1948254_{. La revoca della delega ed un’ipotetica sostituzione può} intervenire al venir meno del rapporto fiduciario oppure, andando più nello specifico, anche a seguito di un significativo, o almeno valutato tale dal Presidente, scostamento dell’azione del Segretario dal potere di indirizzo presidenziale. Sembra che questa ricostruzione sia confermata anche dalla prassi istituzionale, vista nel capitolo precedente. Malgrado, infatti, si fosse riscontrata una certa autonomia di azione da parte delle strutture dell’amministrazione e del Segretario in prima persona, l’assenza di situazioni di rottura interna al Quirinale, di sostituzioni e di revoca di deleghe da parte dei vari Presidenti fa pensare ad un’azione incardinata secondo questo schema di delegazione entro il potere di indirizzo che ciascun Presidente ha voluto imprimere all’azione amministrativa dell’organo Segretariato255

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253 _{ROVERSI MONACO F., op. ult. cit., 65 e ss., DEMARCHI F., La burocrazia centrale in Italia.} Analisi sociologica, in Archivio Isap, 1965, 12 e ss., MIELE G., op. cit., 910, TOSATO E., Le leggi di delegazione, 1931, 108.

254 _{Senza contare il fondamentale potere di nomina con possibilità per il Segretario generale di essere}

solamente “sentito” (con il diretto risultato di essere comunque inquadrati sotto la sua dipendenza secondo il dettato della legge n.1077) dei Consiglieri presidenziali che andranno a dirigere le varie unità variabili, che sono gli Uffici deputati a fungere da apparato servente per le funzioni costituzionalmente attribuite, nei quali il discorso, come si vedrà a breve potrebbe risultare di più complessa lettura.

255 _{Accezione di indirizzo utilizzata sull’insegnamento di quella dottrina che non identifica in esso}

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3.2.2. Alcune precisazioni sulla teoria dell’“organo di un organo costituzionale”