Sezione I- Il Segretariato ed il potere di rinvio delle legg
5. La linea del Segretariato nelle Presidenze Napolitano
I 9 anni di Napolitano al Quirinale sono stati caratterizzati da numerose oscillazioni nella prassi a causa del fragilissimo e non stabile contesto politico-istituzionale, entro il quale egli ha operato. Si può, infatti, suddividere l’esperienza di Napolitano in due tranche: da un lato i primi 5 anni dal 2006 al 2011, caratterizzati parzialmente dal medesimo contesto del suo predecessore Ciampi, mentre negli ultimi 4 anni sino al 2015 si è assistito ad un forte periodo di instabilità e frammentazione politica che ha radicalmente accantonato l’idea di una possibile sedimentazione stabile del bipolarismo.
Nel primo frangente, infatti, in generale Napolitano ha potuto fare affidamento sulle solide basi gettate da Ciampi nelle relazioni con l’indirizzo di maggioranza sia dal punto di vista del rapporto con il potere legislativo e con i poteri normativi dell’Esecutivo e sia nei riguardi dei vari conflitti istituzionali. D’altro canto, è da rimarcare come l’esperienza vissuta negli ultimi anni, che è valsa la storica rielezione al Colle più alto, non sia frutto della casualità ma di spirali degenerative già in atto all’indomani delle prime elezioni politiche del 2006 con la legge Calderoli. Il bipolarismo sarebbe divento da lì in avanti sempre più destrutturato e fragile, retto dalla formula delle coalizioni ma senza un adeguato meccanismo o substrato di convenzioni costituzionali all’interno e al di fuori di esse, che sarebbero state quanto meno capaci, come è stato nella cd. Prima Repubblica, di poter governare de facto le relazioni tra le compagini in Parlamento e al di fuori di esso.
A sedimentate prassi di moral suasion per mantenere una posizione super partes e non farsi coinvolgere nelle strumentalizzazioni, il Presidente ha dovuto sostituire sempre di più prestazioni volte a ricompattare un’unità frammentata di indirizzo di maggioranza sulla scorta della Presidenza Pertini sino alla paralisi istituzionale, nella quale egli ha dovuto assurgere ad un ruolo molto vicino a quello pronosticato dalla nota teoria di Carlo Esposito, mutuata dalla dottrina schmittiana, del Presidente della Repubblica
Importante conferma la si ha nella sua nomina a Segretario Generale ad honorem: carica inventata in questo frangente per la persona di Gifuni, a riprova dell’importanza cruciale che ha rivestito nella valutazione generale dell’operato di Carlo Azeglio Ciampi come Presidente della Repubblica. Come riferito dal noto quirinalista Marzio Breda in un’intervista gentilmente concessami, Gifuni poteva essere considerato a tutti gli effetti come la personalità più potente ed influente nelle istituzioni.
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come “reggitore dello Stato in tempo di crisi”. Il Segretariato, sulla base della documentazione riscontrata, ha dovuto seguire passo dopo passo le iniziative del Presidente, cercando di implementare al massimo delle possibilità gli sforzi diplomatici con gli organi di indirizzo. Come si vedrà, la documentazione sugli Uffici del Quirinale è piuttosto limitata se la si confronta con il settennato di Ciampi.
Probabilmente la ragione di questo stato dell’arte può rinvenirsi in un due ordini di fattori: 1. Attenzione mediatica e della dottrina molto polarizzata sulla figura del Presidente, data la sua importante storia politica ed istituzionale e per l’eco cruciale dal punto di vista dei suoi atti come la nomina dei cd. “Governi del Presidente” e la sua rielezione nel 2013 2. Il metodo prescelto da Napolitano per porre in essere la propria attività di persuasione è quello della massima trasparenza di questa attività. Quest’ultimo elemento merita qualche precisazione in più. È altamente significativo il numero di comunicati e note pubblicati sul sito internet del Quirinale volti a giustificare l’operato presidenziale in una sorta di apparato motivazionale. L’obiettivo dichiarato è in questo caso il medesimo di Ciampi e cioè estraniarsi dall’agone politico e giustificare la propria azione come legittima e parametrata solo su riferimenti di natura costituzionale. Medesimo obiettivo con il metodo opposto, che per ciò che è inerente all’oggetto del presente lavoro, ha probabilmente avuto l’effetto di aver offuscato l’eventuale contributo del Segretariato: ogni nota o comunicato possiede una copiosa motivazione esule da ragioni politiche e fitta di dettagli tecnico-giuridici. In ognuno di essi la responsabilità politica è imputata chiaramente al Presidente e tutta l’eventuale istruttoria e attività di consulenza del Segretariato è appunto inglobata in unico testo: è abbastanza logico ritenere che l’azione degli Uffici del Quirinale sia comunque molto presente e che il contenuto di molti dei loro appunti sia stato letteralmente trasposto nei comunicati che numericamente coprono un’ampia gamma di interventi significativi. È molto probabile che in attesa del trascorrimento del periodo di segretazione l’apparante offuscamento dell’attività del Segretariato sia imputabile a questa ragione, ma non per questo rende l’azione del Segretariato più accantonata o di scarso rilievo dal punto di vista della determinazione finale della volontà presidenziale.
I casi riscontrati e documentati fanno riferimento all’unico rinvio predisposto da Napolitano durante le sue Presidenze e ad altri casi in cui è presente un’attività di moral suasion analoga a quella svolta da Ciampi.
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Il primo di questi riguarda il caso della conversione in legge dei cd. “Pacchetti Sicurezza”. La vicenda si è sviluppata nel corso di due governi con più provvedimenti sullo scrittoio presidenziale e rispettivi interventi durante la fase perfettiva di questi da parte del Quirinale. Durante l’iter di conversione alle Camere del decreto-legge n.181 del 2007, Napolitano con l’ausilio dei suoi uffici tecnici è intervenuto nell’iter contestando la presenza di alcuni emendamenti modificativi che avrebbero cancellato la punibilità prevista per le discriminazioni razziali e religiose e dunque comportato rilevanti ed immediati effetti sui procedimenti penali in corso. I rilievi mossi dal Segretariato si materializzavano in una lettera pubblicata sui quotidiani e costringono il Governo ad intervenire per correggere132. La vicenda ha avuto il suo seguito nel 2008 con il Governo Berlusconi III. Il nuovo pacchetto sicurezza era stato emanato con decreto legge n.92 del 2008, ma in sede di conversione era intervenuta l’approvazione il 25 giugno 2008 di un emendamento modificativo dell’art. 2 ter del decreto, presentato dai senatori Berselli e Vizzini del PDL da parte della maggioranza di centrodestra, il quale avrebbe previsto la sospensione per un anno dei processi che riguardassero reati punibili con una pena non superiore a dieci anni di reclusione: emendamento ribattezzato da dottrina e stampa come “blocca-processi”133
. I profili di illegittimità costituzionale di un simile emendamento stavano perlopiù nella sua palese disomogeneità di contenuto con il decreto originario da convertire ex art.77 Cost.: le reazioni delle opposizioni e della dottrina sono state irrobustite altresì da un parere negativo del CSM, il quale aveva riscontrato palesi elementi di incostituzionalità134. Il Presidente ha operato in via riservata con il Governo per arrivare al ritiro
132 Il Sole 24 ore “Decreto espulsioni: si rischia il vuoto legislativo; La Stampa: Decreto sicurezza. Altolà del Colle. Esame rigoroso”; Il Giornale: “Prodi spera nel Colle per evitare la crisi sul decreto sicurezza; Il Messaggero: “Sicurezza, lo stop di Napolitano”,18 dicembre 2007; BREDA M., Addio
al decreto sbagliato; La Repubblica: “No di Napolitano, 19 dicembre 2007, Corriere della Sera. Lo stop del Quirinale avrebbe poi comportato molta confusione all’interno della maggioranza pronta ad intervenire con un decreto sicurezza-bis che facesse da tampone al primo, ma l’intento sarebbe probabilmente incorso in ulteriori vizi di legittimità, essendo presente un caso di reiterazione di un decreto-legge non convertito. Per questo motivo si era poi proceduto a porre in essere un disegno di legge lasciando decadere il decreto. RUGGERI A., Ancora un caso di promulgazione con
“motivazione”...contraria (a proposito del mancato rinvio della legge sulla sicurezza), in
www.forumcostituzionale.it, 2008
133 PACE A., l’incostituzionalità dell’emendamento blocca-processi
www.associazionedeicostituzionalisti.com ,2008, PEDULLA’ L., Alla ricerca del senso
costituzionale dell’emendamento blocca processi, www.forumquadernicostituzionali, 2008.
134 Parere CSM su bozza su Decreto-Legge n.92/2008 del 25 giugno 2008; Csm: il salva processi è un'amnistia occulta. Blocca la metà dei procedimenti, Il Sole 24 Ore, 25 giugno 2008,
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, attivando contatti informali con il tramite degli Uffici del Segretariato: sulla stampa nazionale si dava conto di un incontro riservato nello studio della Vetrata tra Napolitano, i suoi collaboratori e l’allora Ministro dell’Economia Tremonti ed il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Gianni Letta per risolvere la situazione136.
Il prossimo caso è un evento che ha avuto grande risonanza negli ambienti istituzionali e tratti peculiari che hanno portato allo scontro istituzionale tra Presidente e Governo: il caso Eluana Englaro. La questione era sorta sulla scorta di una sentenza emessa dalla Corte d’Appello di Milano, la quale autorizzava la sospensione dell’idratazione ed alimentazione artificiale nei confronti della giovane Eluana Englaro, affetta da uno stato di coma vegetativo a causa di un incidente stradale. Sulla base di alcune ricostruzioni, che hanno portato alla costituzione di una sorta di testamento biologico da parte della giovane donna per cui ella non avrebbe accettato la permanenza in uno stato del genere considerandolo accanimento terapeutico, la Corte d’Appello milanese aveva acconsentito all’interruzione della nutrizione stabilendo la presenza di un accanimento terapeutico137. La vicenda, oltre alla sensibilità del tema che ha toccato profondamente l’opinione pubblica, ha interessato nel 2009 l’allora Governo Berlusconi II, il quale annunciava che si sarebbe proceduto con decreto-legge ad impedire la sospensione della nutrizione artificiale. L’annuncio veniva fatto nella sera del 6 febbraio 2009 con contestuale comunicazione al Quirinale. Ne susseguiva un incontro tra il Sottosegretario Letta e il Segretario Generale Marra, dove il Governo esponeva le sue ragioni in merito alla scelta di porre in essere una decretazione
135 G. AZZARITI, Sospensione dei processi per le alte cariche dello Stato e comunicati irrituali della Presidenza della Repubblica: su ciò, di cui non si può parlare, si deve tacere, in
Giurisprudenza Costituzionale, n. 5, 2009, 4004; CHIARELLI. F., Il Presidente della Repubblica e
i decreti-legge sui Pacchetti Sicurezza, Amministrazione in cammino, 2013, 4-5
136 BREDA M., Napolitano firmerà il Lodo: è una scelta obbligata, 8 luglio 2008, dove si fa
riferimento allo stop degli uffici del colle all’emendamento blocca-processi. Il Messaggero 18 giugno 2008 “Il Colle avverte: no a nuove norme nel decreto sicurezza in cui si legge che, in caso
di mancato accoglimento di rilievi presidenziali in cui si esplicita che sarebbe stato minacciato dal
Quirinale di sospendere “[…] i tradizionali canali di comunicazione tra Palazzo Chigi e Colle […]”; Si dava conto anche di un incontro immediatamente successivo alla presentazione degli emendamenti con l’allora Ministro della Difesa La Russa così come riporta TITO C., L’ira di
Napolitano per il blitz: “non è il decreto che ho firmato io”, La Repubblica, 17 giugno 2008 137BOLOGNA C., Sentenze in forma di legge? Il caso Englaro e la lezione americana della vicenda Terri Schiavo, 25 febbraio 2009, in Forum di Quad. Cost., in www.forumcostituzionale.it;
SPADARO A., Può il Presidente della Repubblica rifiutarsi di emanare un decreto-legge? Le
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d’urgenza. La contrattazione si risolveva nella giornata successiva con una missiva del Presidente Napolitano, dove esprimeva perplessità sulla legittimità costituzionale di un simile decreto-legge138. La missiva, inviata in forma riservata, veniva letta pubblicamente dall’allora Premier nella seduta del Consiglio dei Ministri del 7 febbraio. L’obiettivo politico del Premier ha riguardato la necessità di porsi in contrasto con il Capo dello Stato per poter proseguire con la linea del decreto-legge, mentre dal punto di vista costituzionale si riscontrava, da un lato, il fallimento dell’attività di moral suasion tramite gli uffici del Quirinale ed il tentativo di azionare un meccanismo di responsabilità politica diffusa del Capo dello Stato, lamentando la presenza di un intervento politico invasivo da parte del Quirinale139. La scelta successiva di Napolitano di rifiutare l’emanazione del decreto-legge trovava il suo precedente in Pertini, ma trovava altresì un punto di rottura politico con la maggioranza di Governo ed il rischio di una forte delegittimazione del Presidente in gran parte degli schieramenti politici. Un altro caso da segnalare è quello dell’unico rinvio formalmente espletato da Napolitano. Si tratta del rinvio della legge sul cd. “collegato lavoro” (legge n.183 del 2010), il cui scopo era la coordinazione con le varie leggi di spesa che avrebbero costituito la manovra finanziaria sul tema appunto del lavoro e del contenzioso stragiudiziale (arbitrato in primis). Ciò che più colpisce del presente rinvio è stato il riferimento alla carenza di drafting legislativo e di coordinamento con le norme a cui si sarebbero dovute ricollegare della legge finanziaria o di stabilità dell’anno
138 La missiva contestava la legittimità del decreto sulla scorta di tre motivi. Innanzitutto, il Quirinale
rivendicava il primato del Parlamento, come sede politica ed istituzionale più idonea nella disciplina di una simile materia in tema di fine vita e di diritto all’autodeterminazione. In secondo luogo, si rimarcava l’assenza dei requisiti di necessità ed urgenza ex art.77 Cost., dato che il riferimento del decreto era per un singolo caso e la drammaticità di un singolo caso non può giustificare un intervento normativo ad hoc: sarebbero state necessarie delle esigenze di sistema, generali e comuni da attuare magari tramite lo strumento della legge. Infine, si evidenziavano le possibili distorsioni in tema di separazione dei poteri, dato che il decreto aveva lo scopo dichiarato di opporsi ad una decisione presa dal giudice ordinario, creando un conflitto istituzionale difficilmente sanabile.
139 Per approfondimenti sugli aspetti inerenti la legittimità costituzionale del decreto legge presentato
e del rifiuto di emanazione LIPPOLIS V., SALERNO G.M., La presidenza più lunga, 2016, 128- 129; SCACCIA G., Il Re della Repubblica, 2015, 112-113, CHINNI D., Decretazione d’urgenza e
poteri del Presidente della Repubblica, 2014; GORLANI M., Libertà di esternazione e sovraesposizione funzionale del Capo dello Stato, Giuffrè, 2012, 310-316;PANEBIANCO M., Gli atti di «colegislazione», Milano, Giuffrè, 2012,68; LANCHESTER F., Le istituzioni surriscaldate e il pericolo della disidratazione, Federalismi, 2009.
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precedente140. Come segnalato nel messaggio e come riportato sulla stampa, si apprende che il rinvio si era reso necessario data un’impossibile ed oggettiva possibilità di analisi preventiva come ormai da prassi si è sempre proceduto141. Quindi, viene fatta leva su ragioni meramente pratiche, che non hanno appunto consentito una sorta di collaborazione preventiva: per questa ragione è fondamentale l’indiscrezione che si sia proceduto preventivamente ad un’informativa del Governo tramite il Segretariato in funzione diplomatica per evitare un nuovo punto di rottura dopo il caso Englaro. La querelle tra Quirinale ed Esecutivo sul decreto-legge (n.78 del 2010) per le “misure urgenti per la stabilizzazione economico-finanziaria” ha rappresentato un’altra situazione di lunga collaborazione tra gli uffici tecnici del Quirinale e quelli di Palazzo Chigi. La vicenda è stata molto intricata anche a causa di disguidi logistici da parte dell’Esecutivo nella trasmissione al Colle del testo definitivo, ma è proseguita con un intenso lavoro di contrattazione durato più di tre giorni con un susseguirsi di scambi di informazioni tra il Segretariato e Palazzo Chigi142. Un comunicato ufficiale del Premier ha indotto a ritenere che si avrebbe avuta un’emanazione solo dopo un avallo da parte del Colle, facendo intendere che l’ultima parola sarebbe stata dello staff di Napolitano. Veniva dato riscontro di alcune irritazioni negli ambienti del Quirinale, ma esso aveva comunque segnalato al Governo diverse parti del decreto che sarebbero state da accantonare dopo aver cercato di chiarire l’incidente per via diplomatica: il lavoro veniva condotto dall’Ufficio affari giuridici e relazioni costituzionali con il Sottosegretario Letta e gli uffici tecnici del Ministero dell’Economia e Finanze143
.
140 PICCIONE D., Il primo messaggio di rinvio di legge alla Camere da parte del Presidente Napolitano. L‟art. 74, comma 1, Cost., tra la tutela del favor praestatoris e le garanzie del diritto parlamentare, in Giur. cost. 2010, 975 ss.
141 BREDA M., Norme all’esame di Napolitano: l’ipotesi di una lettera di rilievi, Corriere della
Sera, 30 maggio 2010, il quale riporta da fonti degli uffici del Quirinale che “[…] l’esame sarà lungo e complesso”. PASSARINI M., Lavoro extra per lo staff giuridico del Colle, La Stampa, 30 maggio 2010.
142 MACCABIANI N., Il Presidente della Repubblica esprime rilievi non ufficiali al decreto-legge recante misure necessarie per la stabilizzazione finanziaria e la competitività economica, Rivista
AIC, 2010, 3 e ss.; POMBENI P., Il messaggio del Quirinale, due segnali per il futuro, in Il Messaggero, 31 maggio 2010
143 Le parti indicate sono state 1. lo scorporo dal decreto anticrisi dell’elenco di 232 fondazioni e
istituti; 2. La questione della soppressione, dove si chiedeva un ripensamento, di una ventina di enti pubblici ritenuti inutili; 3. l’impegno a ricostituire il fondo dei finanziamenti per gli atenei e i centri di ricerca e formazione (anche se restano le riduzioni di spesa previste per il 2011) e a riconsiderare presto il problema dell’inquadramento dei ricercatori. Le cronache riportano che dallo staff giuridico del Colle è trapelato che le modifiche richieste non sono nel merito quanto sono da etichettare come
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Altro lavoro di diplomazia e di implementazione del principio della leale collaborazione ha riguardato il caso dell’emanazione del decreto-legge del 30 aprile 2010 in materia di spettacolo ed enti lirici-sinfonici. Durante la fase di esame per l’emanazione trapelavano dal Quirinale indiscrezioni che hanno visto gli uffici tecnici del Quirinale dialogare con l’allora Ministro della Cultura Bondi su alcune proposte di collaborazione con le parti sociali e le opposizioni durante il futuro iter di conversione in legge: indiscrezione confermata da un comunicato stampa del Quirinale del 28 aprile 2010, dove si dava conferma della detta attività di persuasione. Attività che ha avuto il suo seguito nell’inizio delle trattative con le sigle sindacali maggiormente rappresentative dal 6 maggio 2010144.
Altro caso da analizzare è quello riguardante la promulgazione di una legge di conversione di decreto-legge in materia di revisioni urgenti sulla spesa pubblica del 14 agosto 2012. Il decreto convertito aveva sollevato precedentemente all’intervento del Quirinale molte obiezioni in quanto era ritenuto in palese contrasto con una pronuncia molto importante e di lì molto recente della Corte costituzionale, la n.22 del 2012145. Nella detta pronuncia si è dato conto dei limiti della prassi di emendabilità del testo originario di un decreto-legge tramite la legge di conversione. Al di là della questione che è di grande rilievo dal punto di vista del problema annoso della fuga dal Parlamento del potere legislativo, il Capo dello Stato aveva già in più occasioni ammonito che in caso di conversione di decreto leggi con emendamenti l’esame si sarebbe dovuto approntare allo “[…] spirito di leale collaborazione in un controllo presidenziale ad ampio spettro […]”146
. Nel caso del decreto-legge del luglio 2012 veniva reso pubblico tramite il sito internet del Quirinale una lettera del Segretario Generale Marra nei
richieste di ripensamento, data la presenza di “[…] dubbi di sostenibilità giuridica ed istituzionale”. BREDA M., Sulla cultura il Quirinale fa centro tre volte, in Corriere della sera, 1 giugno 2010.
144 MACCABIANI N., Il Presidente della Repubblica chiede chiarimenti sul decreto-legge in materia di spettacolo e –poi – lo emana, Rivista AIC, 2010, 2-3
145 DICKMANN R., La Corte sanziona la “evidente estraneità” di disposizioni di un decreto-legge inserite con la legge di conversione. Error in procedendo o vizio di ragionevolezza, Federalismi,
2012, MARCENO’V., L’eterogeneità delle disposizioni come “male” da elusione delle fonti sulla
produzione del decreto-legge, www.forumquadernicostituzionali.it, per considerazioni sul ruolo del
Presidente della Repubblica CHINNI D., Le “convergenze parallele” di Corte costituzionale e
Presidente della Repubblica sulla limitata emendabilità della legge di conversione del decreto- legge, in Rivista Consulta Online, 2012.
146 Stralci dal testo di una lettera del Presidente della Repubblica ai Presidenti delle Camere e al
Premier il 23 febbraio 2012, dove amplissimo è il richiamo alla necessità di coordinare il controllo presidenziale con eventuali rilievi che la Consulta potrebbe poi porre in essere dato l’ampliamento del suo controllo anche sul tema dell’emendabilità dei decreti-legge in sede di conversione.
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confronti del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, Catricalà, dove si chiede di riconsiderare la presenza di un emendamento (l’emendamento al comma 3 bis