Dottrina e (incidentalmente) giurisprudenza sulla natura giuridica del Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica

Sono state visionate le varie teorie elaborate dalla giurisprudenza e dalla dottrina sulla natura del precedente Ministero della Real Casa e verranno riprese più in là nel corso del lavoro in quanto la loro disamina critica rivestirà carattere fondamentale per cercare di delineare i contorni giuridici dell’attuale Segretariato Generale. Per il momento occorre abbinare alle teorie sopracitate quelle elaborate sull’attuale Amministrazione della Presidenza della Repubblica per avere un quadro completo. Occorre premettere

217 _{CRISAFULLI V., Sulla natura giuridica del Ministero della Real Casa, in Stato e Diritto, 1943,}

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218 _{CRISAFULLI V., op. ult. Cit., 43-44}

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che così come per la Real Casa anche per la Presidenza la dottrina non è intervenuta ex professo se non in poche eccezioni, così come la giurisprudenza costituzionale e di legittimità, le quali hanno dato solo alcune indicazioni, mentre si è focalizzata maggiormente sul pur fondamentale profilo dell’autonomia normativa, domestica e contabile della Presidenza in quanto afferente ad un organo costituzionale. Ma malgrado questo stato dell’arte, è comunque possibile poter catalogare alcuni orientamenti dottrinali e giurisprudenziali che hanno portato a significative conclusioni sul piano più astrattamente dogmatico.

Per le indicazioni fornite dalla dottrina e dalla giurisprudenza si possono esplicitare tre orientamenti distinti.

Il primo si è basato sulla nota teorizzazione di Crisafulli sul Ministero della Real Casa, nella quale si era affermata la presenza di un ente dotato della personalità giuridica di tipo pubblico. Per quanto riguarda il Segretariato essa fa riferimento ad Aldo M. Sandulli e, riprendendo la prospettiva crisafulliana, ha considerato la detta struttura servente non solo come caratterizzata dalla presenza di una personalità giuridica220_{, ma} altresì come distinta da quella dello Stato in quanto afferente ad un ente di natura autarchica e autonoma rispetto agli altri organi costituzionali. In senso analogo si è mossa la Corte costituzionale che in due distinte pronunce è pervenuta a queste considerazioni. Nelle due decisioni (sentenza n.143 del 1968 e n.129 del 1981) la Consulta ha statuito incidentalmente che il Segretariato Generale andasse qualificato come organo di natura pubblica ma estraneo alle pubbliche amministrazioni dipendenti dal Governo e dotato di una propria indipendenza ed autonomia costituzionale221. A questo orientamento se n’è contrapposto un altro che ha rivisto in senso critico il precedente ed ha trovato molto consenso nella dottrina attuale. La teoria in questione fà capo a Nicola Occhiocupo e trova il suo punto di partenza nella critica al presupposto della teoria crisafulliana che vede nella personalità giuridica e nella considerazione che

220 _{SANDULLI A.M., ult. Op. cit., 165, nota 3 e, Manuale di Diritto Amministrativo, vol.1, 1989,}

369. Più diffusamente in dottrina si sono avuti alcuni riferimenti incidentali in MORTATI C.,

Istituzioni di Diritto Pubblico, 1975, 539, BALDASSARRE A., Il Capo dello Stato, in (a cura di)

AMATO G.-BARBERA A., 1994, 476 e MESCHINI P., op. ult. Cit., 66.

221 _{Sulle dette decisioni si tornerà più approfonditamente nel successivo capitolo in quanto sono da}

riferire sul piano generale alla qualificazione o meno dell’Amministrazione presidenziale come ente autonomo giurisdizionalmente e contabilmente. Infatti, le affermazioni della Consulta sulla natura giuridica sono appunto da considerare come meri riferimenti incidentali non essendo il motivo principale dell’intervento del Giudice delle leggi.

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si è di fronte ad un’entità con carattere autarchico i caratteri fondamentali dell’Amministrazione regia e, successivamente, di quella presidenziale. Secondo Occhiocupo, la presenza di una capacità negoziale e processuale in capo alla persona del Segretario Generale non implicherebbe necessariamente la sussistenza dell’istituto della personalità giuridica; essa sarebbe, bensì, sintomatica di un particolare rapporto di tipo organico tra l’entità che è quella del Segretariato Generale e quella di pertinenza che è il Presidente della Repubblica in quanto organo costituzionale222_{. Per meglio} esemplificare questo tipo di situazione è stato fatto dalla detta dottrina il parallelismo con le strutture ministeriali del Governo: esse, infatti, sono dotate di capacità negoziali e processuali proprie ma non sono altresì dotate della qualifica di persona giuridica e trovano la loro configurazione come organi dell’organo Governo. La formula utilizzata sulla scorta dei più recenti sviluppi raggiunti dalla dottrina del diritto pubblico è quello di “organo con legittimazione separata” e ciò sta ad indicare la sintesi tra i caratteri di autonomia dei detti organi e la comunque persistente affiliazione con l’organo a cui fanno riferimento223_{: l’uno organo costituzionale in posizione di sovra-ordinazione e} l’altro organo statale strutturalmente inserito nel primo con spazi di autonomia nell’esercizio di proprie, tipiche e peculiari funzioni. Per il detto orientamento queste conclusioni valgono per il Segretariato Generale della Presidenza così come valevano per il precedente Ministero della Real Casa224_.

Infine, vi è un terzo orientamento dottrinale che ha sviluppato e fornito alcune precisazioni alla teoria precedentemente richiamata. Quest’ultima ha svolto un altro tipo di indagine, pur basandosi e tenendo fermi i paletti posti dalla teorizzazione di Occhiocupo, ed ha, infine, elaborato alcune indicazioni corollarie ma comunque altamente significative. L’indagine svolta ha guardato maggiormente alla conformazione interna dell’organigramma del Segretariato e al peso che nel corso del tempo hanno avuto le varie unità che lo compongono. In particolare, si è constatato che l’hard core della natura del Segretariato risieda nella dualità di funzioni che intercorre, come già esaminato nel primo capitolo, tra gli Uffici del Segretariato, diretti dai

222 _{OCCHIOCUPO N., op. ult. Cit., 1973, 350 e ss., Teologia dei corpi separati e partecipazione di} troppo ad un conflitto di attribuzione tra organi supremi, in Giurisprudenza costituzionale, 1980, I,

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223 _{Questi riferimenti saranno ulteriormente sviluppati nei prossimi paragrafi.} 224 _{OCCHIOCUPO N. op. cit., 1973, 312 e 351}

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Consiglieri di nomina presidenziale, e che hanno la funzione di diretta assistenza del Presidente nell’esercizio delle sue funzioni costituzionalmente attribuite, e quella dei Servizi, che sono, invece, deputati alla gestione amministrativa della dotazione ex art.84 ultimo comma della Costituzione. Questa dualità di funzioni, sulla carta molto diverse e inconciliabili tra loro, benché trovi al sua unità giuridica nella figura del Segretario Generale che sovraintende sia agli Uffici e sia ai Servizi configurerebbe il Segretariato secondo due schemi organizzativi: da un lato, con riferimento alle unità dei Servizi si sarebbe di fronte ad un organo con legittimazione separata strutturalmente inquadrato nell’organo Presidente della Repubblica (sulla scia della teoria di Occhiocupo), mentre d’altro canto per ciò che attiene all’organizzazione degli Uffici si sarebbe di fronte ad una sorta di organo “interno” con funzioni di apparato servente del Capo dello Stato. Per questi motivi è stato coniato il termine di organo nell’organo con natura bivalve o double face.225