Sezione I- L’autonomia normativa del Presidente della Repubblica
3. La natura giuridica dei regolamenti presidenzial
Per poter arrivare alla definizione proposta nel titolo del presente paragrafo, è necessario alla luce del quadro dottrinario e giurisprudenziale esaminato rispondere preliminarmente ad alcuni quesiti: innanzitutto, capire se esista o meno un fondamento costituzionale diretto o ricavabile indirettamente a guarentigia delle predette fonti e, in secondo luogo, sciogliere il nodo sulla definizione da dare alla concorrenza di fonti a disciplina della Presidenza della Repubblica.
Sul primo nodo, si ritiene di dover affermare che i regolamenti presidenziali godano di un fondamento di natura costituzionale ricavabile indirettamente dal sistema enunciato nella Carta fondamentale. La questione non è del tutto assimilabile all’analoga situazione riscontrabile con i regolamenti parlamentari e della Consulta, i quali, invece, troverebbero in Costituzione agli artt. 64 e 137 i fondamenti diretti della loro potestà normativa regolamentare. Si è visto nei capitoli precedenti come, infatti, dall’art.84 ultimo comma non sia ricavabile alcun tipo di autonomia normativa ed organizzativa, ma si ritiene che argomenti di stampo formalistico non siano idonei a dispiegare la complessità della questione dell’autonomia del Presidente.
309 V., ibidem, 582-587, dove l’Autore ha inteso di estendere il medesimo regime sotto questo punto
di vista tra Presidenza della Repubblica e Corte costituzionale.
310 Sotto questo indirizzo interpretativo si schiera in senso conforme anche D’ORTA C.-GARELLA
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La sentenza n.129 del 1981 può rappresentare un’ottima base di partenza. La Consulta ha affermato che si pone come esigenza inderogabile a fondamento della necessità che il Presidente disponga di una sua autonomia normativa “la non dipendenza rispetto ad altri poteri dello Stato”. Come spiegato in maniera convincente dalla dottrina che è stata relatrice e redattrice di quella sentenza (Paladin), la Presidenza per la posizione costituzionale che è stata disegnata dalle norme della Carta e, quindi, sul piano di un’interpretazione logico-sistematica del ruolo presidenziale abbisogna di porsi in una situazione di autonomia politica ed istituzionale al pari degli altri organi costituzionali311. Ciò non tanto per amministrare i beni della propria dotazione, ma bensì per poter consentire un efficiente esercizio delle proprie funzioni costituzionalmente attribuitegli e non. In atri termini, per la propria posizione di organo di impulso, di garanzia dell’unità nazionale e per le funzioni costituzionali che egli esercita come titolare esclusivo, occorre che sia garantita una sfera di autonomia organizzativa312.
Per prevenire equivocità sulla terminologia adoperata, con queste affermazioni non si vuole postulare che la detta autonomia trovi un suo fondamento nel dogma che gli organi costituzionali in quanto supremi ed espressione ultima della sovranità debbano ricevere un medesimo regime comune313. Si vuole bensì affermare che la presenza di detta autonomia si ricava dalla particolare conformazione costituzionale che l’ordinamento ha inteso di attribuire al Capo dello Stato: per cui essa si fonda non sulla base di un postulato assiologico, ma poiché dalle norme costituzionali del sistema si ricava detta esigenza314. Specificata questa questione, occorre definire perché trattasi di autonomia normativa oltre che organizzativa. Anche in questo caso la risposta si
311 PALADIN L., op. ult. cit., 1079-1081, RESCIGNO G.U., op. ult. cit., 56-57, D’ORTA C.-
GARELLA F., op. ult. cit., 57
312 Ci si rifà e si rinvia alle considerazioni svolte nell’introduzione della presente ricerca sul ruolo e
posizione costituzionale del Capo dello Stato.
313 SANDULLI A.M., op. cit., 1989, 182, 274 e 1339, ORLANDO V.E., Immunità parlamentare ed organi sovrani: a proposito del caso di un giudizio di interdizione contro un membro del Parlamento, in Rivista di diritto pubblico e pubblica amministrazione., 1933, 6 e ss., in AA.VV., Studi in onore di Federico Cammeo, Padova, 1933, 201 e ss., e in, Diritto pubblico generale: scritti vari, Milano, 1954, 461 e ss Per una critica approfondita sul punto OCCHIOCUPO N., op. cit.,
1985, 7-8 e MIDIRI M., L’autonomia costituzionale delle Camere e potere giudiziario, 1999, 30.
314 PIZZORUSSO A., op. ult. cit., 588, MODUGNO F., voce Poteri (Divisione dei), in Novissimo
Digesto italiano, 1966, 482 e ss., BASSI F. Contributo allo studio delle funzioni dello Stato, 1969, 144, ALLARA B.M., op. ult. cit., 65, mentre in senso parzialmente, poiché riconduce l’esistenza di un principio in tal senso solo per Parlamento e Corte costituzionale PANUNZIO S., op. ult. cit., 212- 213. Nota 26
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ricava dal fondamento costituzionale desumibile dal sistema costituzionale. L’obiettivo a cui esso tende è appunto conferire una propria sfera di autonomia che non comporti interferenze e menomazioni da parte degli altri poteri dello Stato: più precisamente da altre tipologie di fonti dell’ordinamento giuridico e, nello specifico, le fonti primarie ad appannaggio degli organi di indirizzo politico. Questa sfera di autonomia necessita, quindi, di un proprio spazio di competenza normativa “riservato” che assicuri appunto alle dette fonti di poter disciplinare l’organizzazione ed il funzionamento della Presidenza nella piena discrezionalità presidenziale e senza la possibilità di interferenza da parte degli altri organi costituzionali; se fosse solo organizzativa e non normativa e, quindi, non equiparabile sul piano della gerarchia delle fonti alle leggi ordinarie e agli atti aventi forza, essa non legittimerebbe lo spazio di competenza riservata e consentirebbe un libero intervento degli organi di indirizzo politico.
Su questa base si può provare a sciogliere il successivo nodo riguardante la presenza di una concorrenza di fonti nella disciplina della Presidenza. È da premettere che i giudici comuni e parte della dottrina, che hanno ritenuto insussistente la presenza di un principio costituzionale fondante dell’autonomia normativa, hanno, altresì, fatto leva sull’argomento della legge istitutiva del Segretariato come vera base fondante il potere regolamentare per confutare gli assunti precedentemente indicati. Secondo questa corrente all’argomento formale per cui la legge istituisce ed il regolamento disciplina entro i suoi limiti è stato aggiunto che il Presidente non necessiterebbe affatto di dotarsi di uno spazio di autonomia normativa e che questa sia necessaria per l’esercizio delle sue funzioni, in quanto egli le eserciterebbe in modo istantaneo o semplicemente assistito da altro tipo di fonti come le prassi e le convenzioni costituzionali315.
Su quest’ultimo punto è stato specificato che le funzioni amministrative potrebbero essere disciplinate tramite regolamento, mentre le funzioni di tipo giurisdizionale, di controllo e di tipo “legislativo” data la monocraticità della carica sarebbero esercitate nella predetta modalità istantanea senza il bisogno di una disciplina regolamentare che predisponga un determinato di tipo di organizzazione; essa, infatti, secondo questo orientamento non avrebbe alcun potere vincolante sul piano giuridico, si limiterebbe
315 STANCATI P., op. ult. cit., 76 e ss., FOIS F, op. ult, cit., 691 e CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, vol. I, 1961, 131, mentre nello specifico criticano l’esistenza di un principio
costituzionale ricavabile dalla posizione del Presidente SORRENTINO F., op. ult. cit., 96 e ss., ZAGREBELSKY G., Il sistema costituzionale delle fonti del diritto italiano, 1984, 203
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ad un’attività di istruttoria e non costituirebbe la necessità che anche queste prerogative vengano procedimentalizzate316. Viceversa, la sussistenza di un necessario potere normativo si configurerebbe in capo al Parlamento e la Corte costituzionale, in quanto organi collegiali, quindi, complessi e per questa loro natura implicherebbero nei loro processi decisionali una procedimentalizzazione ed il concorso di più volontà nell’elaborazione delle proprie determinazioni finali. Per questi motivi sarebbe necessario dotare essi di un’autonomia normativa esplicabile nella nota distinzione tra regolamenti generali, disciplinanti direttamente le funzioni ed i rapporti con gli altri organi, e regolamenti minori di tipo amministrativo comunque sia disciplinanti l’organizzazione interna dei propri apparati burocratici.
Questa corrente di pensiero va respinta sulla base di entrambi i presupposti su cui esso si fonda: il primo lo si è già visto sulla presenza o meno di un principio fondativo, mentre è il secondo che merita di essere rivisto in senso critico. Innanzitutto, la considerazione che il Presidente eserciti sempre le sue funzioni in modo istantaneo contrasta con dati ordinamentali e ricavabili dalla prassi. Ora, è pur vero che molte delle prerogative presidenziali siano frutto di una scelta che esaurisce i suoi effetti giuridici istantaneamente, che non prevede vincoli ed è coperta, seppur all’interno della cornice dell’art.90 Cost. da discrezionalità assoluta e che nei rapporti con gli altri organi prassi e convenzioni sopperiscono un dettato costituzionale scarno. Ma ciò non può legittimare la conclusione che il nesso tra potere regolamentare ed esercizio delle dette funzioni sia nullo. Si può fare, da un lato, riferimento alla natura giuridica del Segretariato. Esso come si è visto si fonda nei suoi rapporti con il Presidente in vari rapporti di delega amministrativa di funzioni per cui il Segretario ed i Consiglieri presidenziali si attivano sulla scorta di un potere di indirizzo presidenziale, quindi, di riflesso alla volontà del Presidente, ma comunque per porre in essere tutte quelle attività utili all’espletamento delle funzioni previste per il Capo dello Stato. Questo meccanismo si fonda giuridicamente sull’esercizio della più ampia potestà regolamentare del Capo dello Stato: tramite di questi egli procede alle nomine, alla costituzione degli Uffici, alla predisposizione dei loro compiti e all’esercizio in concreto delle dette deleghe di funzione o più in generale fa una selezione su chi è
316 STANCATI P., op. ult. cit., 20-25, PALADIN L., Presidente della Repubblica, voce
Enciclopedia del Diritto, XXXV, 1988, 240, LABRIOLA S., Il Presidente della Repubblica, 1986, 101. Sul ruolo delle convenzioni costituzionali RESCIGNO G.U., op. ult. cit., 217-222
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preposto a fare questo tipo di attività. La base giuridica e, se si volesse usare un termine provocatoriamente più forte, la “legittimazione” risiederebbe nel regolamento presidenziale: sono indici di una procedimentalizzazione comunque complessa quantomeno a monte. Le loro prassi si sono poste a criterio interpretativo del potere di indirizzo presidenziale presente nel regolamento che lo disciplina e queste prassi o, per utilizzare il lessico einaudiano, usanze non protocollari hanno nella storia repubblicana costituito una componente imprescindibile per l’attuazione dell’indirizzo che ogni Presidente ha voluto imprimere nel proprio settennato. Questo potere di indirizzo o, meglio, questa discrezionalità che si sostanzia nel regolamento trova direttamente la sua legittimazione nel presupposto costituzionale per cui nell’esercizio delle sue funzioni il Presidente necessiti di autonomia; per cui la monocraticità che è un connotato essenziale dell’organo Presidente non agisce come limite ad una sua autonomia o come presupposto per un’autonomia solo amministrativa, ma bensì agisce come veicolo affinché il Presidente possa al meglio e soprattutto, liberamente valutare come rendere più efficiente la sua azione. In sintesi, quindi, la stessa autonomia nel disciplinare la propria organizzazione con regolamento è direttamente connessa alla libera discrezionalità d’indirizzo che ciascun Presidente vuol dare al proprio settennato e che la detta organizzazione è di fatto compartecipe benché non vincolante e non preclusiva delle determinazioni finali che darà il Presidente. Si deve precisare che chiaramente egli è libero di regolamentare con le garanzie di autonomia così come è libero di non farlo, ma ciò avviene comunque solo a seguito di una sua valutazione discrezionale e, sul punto insindacabile, (salvo i limiti di cui vedremo) giudizio e indirizzo interpretativo che egli dà al settennato. Perciò da questo punto di vista risulta errata la considerazione della dottrina che vede una sorta di automatismo nell’insussistenza di autonomia normativa nella monocraticità della carica, per cui solo un organo collegiale che per sua natura deve procedimentalizzare può essere dotato di autonomia normativa.
Da un altro lato, si potrebbe aggiungere a conferma degli assunti esplicitati che anche dati ordinamentali, che sono quelli ricavabili dalla sentenza n.200/2006 che ha attribuito il potere di grazia al Quirinale in via esclusiva, confermerebbero questi assunti. Il detto potere è stato disciplinato nei suoi numerosi aspetti, come si è visto, dal decreto presidenziale n.1 del 2006, che è stato procedimentalizzato non solo con la
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costituzione del già visto Comparto Grazie, ma anche con la predisposizione di norme che regolassero i rapporti istituzionali con il Ministero della Giustizia (o in generale per quanto riguarda l’Ufficio Affari della giustizia con il CSM). La detta procedimentalizzazione si è resa necessaria per esigenze materiali di ponderazione, acquisizione di un’istruttoria che consentisse una valutazione presidenziale globale e che assicurasse il principio di leale collaborazione con il Governo: questo è l’indirizzo presidenziale che costituisce la ratio del regolamento e per le ragioni che si sono esposte poc’anzi è costituzionalmente garantita.
Da queste riflessioni, si deve altresì dedurre che lo spazio di autonomia normativa riservata implicherebbe che la legge istitutiva vada considerata meramente ricognitiva e non costitutiva di detti principi317. Come però rilevato da attenta dottrina, il rischio che si possano verificare delle antinomie è presente. Da un lato c’è chi ha teorizzato l’esistenza di una riserva di legge relativa valida per tutti pubblici uffici, anche quelli degli organi costituzionali, desumibile dagli artt. 97 e 95, comma 3, per cui la legge ordinaria può istituire nel senso di configurare astrattamente il Segretariato, mentre i regolamenti costituiranno la struttura: per cui il contrasto eventuale si risolverebbe sulla scorta del principio di competenza318. La ricostruzione presente non si ritiene possa esser condivisa per quanto apprezzabile l’intento compromissorio. La riserva di legge citata si ritiene, infatti, possa riferirsi alle strutture della Pubblica Amministrazione dipendenti dall’Esecutivo e che, quindi, difficilmente possa estendersi alle strutture sicuramente pubbliche ma riferibili agli organi costituzionali diversi dal Governo319. È, invece, da condividere quella dottrina che identifica la questione dal punto di vista dell’esistenza di un fondamento implicito in Costituzione. Da questo presupposto oltre che ricavare la natura ricognitiva della legge istitutiva, si ricaverebbe che in caso di
317 Questa ricostruzione riproposta ha avuto il recentissimo avallo della Corte costituzionale con la
sentenza n.262 del 2017.
318 OCCHIOCUPO N., op. cit., 1973, 189 e ss., NIGRO G., op. ult. cit., 214-215
319 STANCATI P., op. ult. cit., 112-113, SANDULLI A.M., L’attività normativa della Pubblica Amministrazione, 1984, 47 e ss., GIANNINI M.S., op. cit., 1992, 82, BERTI G., La Pubblica amministrazione come organizzazione, 1968, 71 e ss., i quali specificano a chiare lettere che
l’estraneità degli apparati serventi degli organi costituzionali dal regime del combinato disposto degli artt. 97 e 95 non vada considerato come estraneità dai principi che essi esprimono. Per cui l’estraneità di cui si discute ricalcherebbe solo la forma e la disciplina organizzativa che non deve trovare necessariamente nella legge la sua fonte, ma non per quanti riguarda i principi di buon andamento, efficienza ed imparzialità, che risultano estensibili a tutte le tipologie di pubblici uffici: da quelli dipendenti dal Governo a quelli riferibili allo Stato-persona e cioè gli organi costituzionali.
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contrasto tra norme legislative e regolamentari a parità di rango ma con competenza differente prevalgono le norme regolamentari, mentre quelle legislative assumerebbero un carattere suppletivo. Mentre, laddove il Parlamento dovesse optare per una riforma del Segretariato contro la “volontà” presidenziale, esso dovrebbe porre in essere una legge costituzionale. Questo meccanismo dovrebbe bilanciare le varie esigenze in gioco; da un lato, il carattere suppletivo delle norme di legge garantirebbe l’autonomia di normazione al Presidente, mentre l’utilizzo di una legge costituzionale per poter “superarla” costituirebbe il giusto ed unico punto di equilibrio, in quanto si andrebbe ad evitare che determinate contingenze politiche ed indirizzi di maggioranza mutevoli possano intaccare l’autonomia costituzionale del Presidente e si manterrebbe intatta la funzione del Parlamento come unico organo deputato a riformare il sistema costituzionale320.
Un’ultima questione da esaminare è quella inerente alla possibile esistenza di un discrimine giuridico tra i vari tipi di regolamenti presidenziali: nel senso che bisogna definire se sia possibile o meno differenziare la natura dei regolamenti presidenziali a seconda che siano disciplinanti l’ordinamento degli Uffici o quello dei Servizi. Sul punto autorevole dottrina ha espresso il suo punto di vista affermando che sarebbe possibile farlo sulla base del fatto che il principio fondante l’autonomia varrebbe solo per quei settori entro i quali si hanno le attività strumentali all’adempimento delle funzioni presidenziali. Di conseguenza, l’attività dei Servizi in quanto per sua natura prettamente amministrativa potrebbe essere addirittura disciplinata con regolamento del Segretario Generale senza coinvolgere la discrezionalità del Presidente321. Per quanto questa ricostruzione abbia colto la peculiarità strutturale del Segretariato, rappresentato dal principio della dualità delle funzioni e per come l’attività di staff delle unità degli Uffici abbia allo stato attuale una sua prevalenza su quella della dotazione, rimarrebbe una teoria valida solamente sul piano astratto322. In concreto, anche in questo frangente bisogna riallacciarsi alla complessità del principio monocratico della
320 PIZZORUSSO A., op. cit., 1994, 590, mentre per la medesima soluzione ma solamente
prospettata per la Corte costituzionale PANUNZIO S., op. ult. cit., 318-321, CRISAFULLI V.,
Osservazioni sul nuovo regolamento generale della Corte costituzionale, in Giur. Cost., 1968, 563,
NOCILLA D., Aspetti del problema relativo ai rapporti tra le fonti che disciplinano la Corte
costituzionale, in Giurisprudenza Costituzionale, 1968, 2021 e 2036-2038. 321 PALADIN L., op. cit., 1991, 1082 e ss.
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carica. Come rilevato precedentemente, la discrezionalità deve essere ritenuta libera sul piano negativo da interferenze dagli organi di indirizzo, ma anche positivamente e tendenzialmente libera nei fini: con questa considerazione si vuole spiegare che ogni Presidente nell’ambito del suo potere di indirizzo che si estrinseca nei regolamenti e nel complesso meccanismo delle deleghe potrebbe ritenere importanti per il suo settennato anche particolari settori che però sono afferenti ai Servizi. Ad esempio, durante la Presidenza Cossiga, come si è visto, si è avuto un incremento della dotazione dei Servizi per la sicurezza e di raccordo con le strutture militare e di pubblica sicurezza afferenti al Ministero della Difesa e degli Interni. Ciò non toglie che si faccia riferimento ai Servizi, al personale di line, permanente e non diretto da un Consigliere di sua nomina, ma l’indirizzo presidenziale è stato per potenziarli e ritenerli importanti affinché egli potesse al meglio esercitare le sue funzioni nel settennato (così anche è stato con Pertini per il Servizio del Cerimoniale). Dati che trovano conferma nella più recente prassi che ha iniziato a catalogare i vari regolamenti, distinguendoli tra regolamenti/N (normativi) e A(amministrativi), dove non tutti i regolamenti disciplinanti i Servizi recano l’acronimo di amministrativi) regolamento Archivio Storico). D’altro canto, inoltre, per alcuni Servizi, come ad esempio quello della Biblioteca, è direttamente il Segretario Generale ad emanarlo: risulterebbe abbastanza pacifico ascrivere questi ultimi sicuramente alla categoria degli atti secondari. In altri termini, la discrezionalità del Presidente qualifica la normatività o meno di un regolamento, per cui dipenderà sempre dall’indirizzo particolare che vuole perseguire il maggiore inquilino del Quirinale.
Sezione II- I limiti all’autonomia normativa del Presidente della Repubblica: il