Sezione I- L’autonomia normativa del Presidente della Repubblica
2. La dottrina sulla natura giuridica dei regolamenti presidenzial
Anche in dottrina non si è registrato un orientamento univoco nell’individuazione della natura giuridica dei regolamenti interni del Presidente della Repubblica, seguendo in parte le linee del noto dibattito giurisprudenziale sopra citato. In particolare si può notare che gli orientamenti sono molto vari e si sono, sostanzialmente, focalizzati sul rapporto intercorrente tra legge istitutiva del Segretariato e regolamenti presidenziali, sulla corretta qualificazione giuridica da attribuirgli mutuando dalle considerazioni sui regolamenti parlamentari e della Corte costituzionale e sulle eventuali presenza di sottocategorie interne a questo tipo di fonte, ricalcando la distinzione effettuata con i regolamenti di Camere e Consulta tra regolamenti a carattere generale e sub
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regolamenti o “minori”. Per queste ragioni si darà conto di ogni singolo orientamento dottrinale specificandone le peculiarità e le questioni specifiche affrontate per poi nel successivo paragrafo continuare con un’analisi critica e propositiva del quadro globale offerto sia dalla dottrina e sia dalla giurisprudenza esaminate.
Il primo orientamento da citare è una corrente che ha in maniera netta ha sostenuto l’esistenza di un regime comune per tutti gli organi costituzionali ed è quella riferibile ad Aldo M. Sandulli. Per questa opinione dottrinale non si può negare che anche la Presidenza della Repubblica sia dotata di una potestà regolamentare di natura e carattere primario parallelamente alle Camere, in quanto l’ordinamento costituzionale ha dotato per ragioni funzionali agli organi di diretta ed immediata espressione del potere sovrano un’autonomia che li rendesse indipendenti e immuni da interferenze298. A questo si è contrapposto un secondo orientamento che ha, invece, negato la presenza di un’autonomia normativa costituzionalmente protetta per la Presidenza della Repubblica. Il presupposto di partenza di questa dottrina è rinvenuto nell’assenza di una disposizione nel testo costituzionale che espressamente potesse qualificare la detta autonomia come tutelata sulla scorta del parallelismo con le Camere e la Consulta299. Non sarebbe, altrettanto, possibile ricavare in via interpretativa ed indirettamente un fondamento costituzionale, poiché l’ordinamento costituzionale sarebbe vincolato al principio della chiusura del sistema delle fonti, per cui una fonte non espressamente individuata in Costituzione non potrebbe riceverne le guarentigie di autonomia. Un ulteriore argomento a sostegno della mancata esistenza di una base costituzionale è stato rimarcato sulla base della relazione intercorrente tra legge istitutiva del Segretariato e i suddetti regolamenti. Questa corrente ha ritenuto che la legge n.1077 andasse considerata come la vera base fondante del potere “normativo” del Capo dello Stato, per cui dei regolamenti andrebbero considerati come regolamenti di
298 SANDULLI A.M., op. ult. cit. 1834. Questa teoria è stata in parte seguita da alcuni autori più
recenti che ritengono la stretta connessione e inscindibilità tra i caratteri dell’indipendenza ed autonomia politica dell’organo costituzionale con il possibile e distorto controllo da parte del potere giudiziario. Si possono menzionare i contributi di SORRENTINO A.C., L’autodichia degli organi
parlamentari, in Giur. merito, 2008, 549; GRANDI F., op. cit., 5298 e ss. PELELLA G., La giurisdizione interna della Camera dei deputati tra principi costituzionali e principi sopranazionali. L'autodichia alla prova della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, in AA. VV. Il Parlamento della Repubblica: organi, procedure, apparati, vol. 1, 2013, 276
299 STANCATI P., Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, voce Enciclopedia del
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organizzazione, con base giuridica su una legge ordinaria e, perciò sottoposti al principio di legalità e con valore di fonte secondaria del diritto al pari dei regolamenti governativi300. Quest’ultima considerazione troverebbe un suo corollario nella specificazione che un’eventuale riforma della legge n.1077 sarebbe possibile senza limite alcuno e potrebbe modificare gli apparati presidenziali liberamente301. Sulla base di questi assunti non sarebbe possibile, quindi, estendere per analogia il regime comune dei regolamenti degli organi costituzionali al Capo dello Stato.
La terza tesi dottrinale da citare si è mossa, invece, sotto un altro punto di vista, che potrebbe definirsi come “compromissorio”. Essa ha, infatti, elaborato una sintesi bilanciata tra la presenza di un fondamento costituzionale alla potestà regolamentare del Presidente e la presenza di una legge ordinaria istitutiva del Segretariato. Secondo questa opinione, riferibile a Nicola Occhiocupo, sarebbe presente una particolare riserva relativa di legge in Costituzione valevole per tutte le amministrazioni degli organi costituzionali, per cui da un lato la Costituzione tramite il combinato disposto tra gli art. 97 e 95, comma 3 avrebbe stabilito che la previsione astratta dei detti apparati amministrativi avrebbe dovuto imputarsi ad una legge ordinaria, mentre nel dettaglio la disciplina sarebbe stata corroborata dalle previsioni regolamentari interne302. Nello specifico, quindi, la Presidenza della Repubblica nel suo concorso di fonti vedrebbe nella legge n.1077 al suo art.3, comma 3, la previsione della istituzione, intesa come astratta configurabilità del Segretariato Generale, mentre nei regolamenti presidenziali si produrrebbe l’effettiva costituzione dell’apparato servente dell’organo
300 STANCATI P., op. ult. cit., 955-956, CRISAFULLI V., Fonti del diritto (diritto costituzionale),
in questa Enciclopedia, XVII, 937 ss. e FOIS C., Legalità (principio di), ivi, XXIII, 691. Mentre effettuano una sorta di discrimine nel senso che è teorizzata la detta autonomia solo per la Corte costituzionale e non per gli altri organi costituzionali da CRISAFULLI V., Osservazioni sul nuovo
regolamento generale della Corte costituzionale, in Giur. Cost., 1966 562, e in La continuità della
Corte costituzionale, 24,1967,PANUNZIO S., I regolamenti della Corte costituzionale, 1970, 212-
213. In senso contrario, invece, GRASSO P., Prime osservazioni sulla potestà regolamentare della
Corte costituzionale, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1961, 946 e ss.
301 TURCHI P., Brevi note sull'autonomia normativa del Presidente della Repubblica, in I TAR,
1982, II, 73 ss.
302 OCCHIOCUPO N., op. cit., 1973, 187 e ss., AMATO G., Rapporti fra fonti primarie e fonti secondarie, 1968, 100 e ss., BACHELET V., Legge, attività amministrativa e programmazione economica, in Giur cost., 1961, 904 e ss., MORTATI C., Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, 1962, 92 e NIGRO G., Studi sulla funzione organizzatrice dell’attività amministrativa, 1961 214-215, di cui l’Autore ha ripreso la distinzione tra il concetto di istituzione
e di costituzione per spiegare le differenti competenze tra legge ordinaria “istitutiva” e regolamento presidenziale “costitutivo”.
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costituzionale; questi ultimi, poi, non troverebbero la loro legittimazione nella legge ordinaria, ma bensì nella naturale autonomia che la Costituzione solitamente attribuisce agli organi costituzionali. In sostanza, il concorso nella regolazione del Segretariato sarebbe impostato tra due tipologie di fonti, entrambe di rango normativo-primario, ma delimitate sul piano della competenza, per cui la legge istituisce ed il regolamento “costituisce” la disciplina organizzativa interna: infatti, questa opinione ha sostenuto che “[…] la riserva relativa di legge […] non opera, però, secondo lo schema legge- delegante, legge-delegata, ma secondo il principio della ripartizione della funzione di organizzazione, che è riferito da una parte al Parlamento e agli organi costituzionali dall’altra come centri di autonomia”303
. Seguendo questa impostazione, la legge n.1077 non potrebbe spingersi ad invadere spazi di competenza riservati alla fonte regolamentare, la quale avrebbe non solo il carattere normativo primario, ma bensì l’attributo della forza di legge e per la quale sarebbe legittimo il sindacato diretto della Consulta su di essi a dispetto della quasi granitica giurisprudenza costituzionale304. Altra tesi che ha cercato di delineare dei tratti compromissori è stata quella attribuibile a Livio Paladin. L’autorevole costituzionalista ha ipotizzato che la natura giuridica dei regolamenti presidenziali andrebbe presa in considerazione sulla base del già esaminato principio della dualità delle funzioni che caratterizza uno dei tratti distintivi maggiori del Segretariato Generale. Secondo Paladin, si potrebbe ipotizzare la presenza di una potestà regolamentare, alla stregua di quella dei regolamenti parlamentari e della Consulta, solo in quei regolamenti che disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento degli Uffici del Segretariato, mentre per quanto riguarda i Servizi si sarebbe di fronte ad una potestà regolamentare di carattere amministrativo se non delegabile in taluni aspetti alla stessa titolarità del Segretario Generale senza coinvolgere direttamente il Presidente305. Il fondamento di detta distinzione si rinverrebbe nella costatazione che gli Uffici data la nomina presidenziale dei
303 OCCHIOCUPO N., op. cit., 1973, 189
304 Si rinvia ai contributi dello stesso autore OCCHIOCUPO N., Teologia dei corpi separati e partecipazione di troppo ad un conflitto di attribuzione tra organi supremi, in Giur. Cost., 1980,
1421 e ss., Gli organi costituzionali legibus soluti? in Giur. It., 1985, 6-7, Sovranità delle Camere e
diniego di giustizia nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in Diritto Processuale
Amministrativo, 245 e ss., 1986, Organi costituzionali e teologia dei corpi separati dello Stato, Rassegna Parlamentare n.1, 2015, 123 e ss.
305 PALADIN L., Sulla natura dei regolamenti presidenziali disciplinanti il Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, in Ric. Trim. Dir. Pubbl., 1991, 1071 e ss.
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Consiglieri che vi sono a capo espletano un’attività strettamente connessa all’esercizio delle funzioni presidenziali costituzionali, per cui ivi troverebbero una loro copertura costituzionale e di conseguenza la necessità di dotarsi di una disciplina organizzativa solo con il rango di una fonte primaria a competenza riservata. A sostegno di questo assunto Paladin ha rimarcato che da un lato la Consulta nella sentenza n. 129/1981, di cui egli è stato l’estensore, nello statuire che l’autonomia normativa della Presidenza fosse coperta da autonomia costituzionale si riferisse effettivamente alla potestà di autodisciplina degli apparati che per l’appunto servono il Presidente nell’esercizio delle sue funzioni. D’altro canto, egli ha ricordato come la stessa legge n.1077 del 1988, da considerare quindi come fonte ricognitiva della detta autonomia, nei suoi lavori preparatori si puntasse ad istituire il Segretariato per dare ricognizione ad una “[…] piena autonomia alla Presidenza della Repubblica, quale organo indipendente, per quanto concerne la sua organizzazione e funzionalità interna […]”306. In definitiva, la presunta estraneità dei compiti dei Servizi, che sarebbero meramente amministrativi, da un diretto ausilio al Presidente non coprirebbe costituzionalmente i regolamenti in questione.
Un ultimo orientamento ha inquadrato i detti regolamenti tra le fonti primarie a competenza riservata sulla base di un principio costituzionale indiretto, allineandosi alle considerazioni fatte dalla giurisprudenza costituzionale nel 1981. In particolare, per poter spiegare la compresenza della legge istitutiva e dei regolamenti presidenziali questa opinione dottrinale ha esplicitato che la legge ordinaria ha un carattere meramente ricognitivo307. Ora, la considerazione enunciata è stata sviluppata maggiormente con riferimento all’eventualità di un’antinomia normativa. Se per la teoria di Occhiocupo è il criterio di competenza che delimiterebbe gli spazi riservati ad entrambe le fonti, per questa opinione un’antinomia si risolverebbe solo considerando le disposizioni legislative in contrasto con quelle regolamentari come “suppletive” di quelle autonome308. Per cui, da un lato il Parlamento in virtù della sua qualifica di organo espressione della sovranità nazionale e titolare della funzione legislativa potrebbe disciplinare negli spazi riservati all’autonomia parlamentare ma
306 PALADIN L. op. ult. cit., 1089
307 PIZZORUSSO A., Delle fonti del diritto, in SCIALOJA V.-BRANCA G. (a cura di), Commentario del codice civile. Disposizioni di legge in generale (art.1-9), 2011, 589-590
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risulterebbero cedevoli nel caso in cui il regolamento imponesse una propria disciplina sul medesimo contenuto309. Il Parlamento potrebbe prevalere solo in caso di adozione di una legge costituzionale attuativa dell’ultimo comma dell’art.84. Scelta figlia della necessità di contemperare da un lato l’autonomia della Presidenza, le cui norme regolamentari renderebbero cedevoli le disposizioni legislative, d’altro canto tutelerebbero il Parlamento nelle proprie scelte politiche laddove decidesse di disciplinare i rapporti tra organi supremi: la garanzia, secondo questa dottrina, risiederebbe nella necessità di porre in essere una legge costituzionale, dato che con una semplice legge ordinaria si darebbe adito a contingenti tensioni ed indirizzi politici310.