2. Il quadro di riferimento
2.1. Gli aspetti di indirizzo
2.1.1. Decision maker, policy maker e stakeholder
Le origini anglosassoni della policy analisys e la schiacciante produzione di documentazione in lingua inglese, nel campo sia della ricerca sia della gestione/organizzazione delle politiche in EU, ha determinato un uso di innumerevoli anglicismi spesso ignorando o equivocando il significato ed il contesto d‘uso. Come per la differenziazione tra politics e policy - già esposta - anche nei tre casi di decision maker, policy maker e stakeholder è necessario stabilire i riferimenti concettuali specifici per questa trattazione, procedendo in modo parallelo perché strettamente in relazione tra loro.
La locuzione Decision maker è comunemente utilizzata nel nostro linguaggio per indicare il politico o decisore politico, cioè il più alto livello del processo decisionale della politica. In realtà, fornire una specificazione chiara del soggetto o del ruolo - in questo caso - è molto difficile, perché se ci si riferisce alla funzione dell'arbitrìo come criterio identificativo si incorre nell'impasse determinata dalla pervasività della opportunità decisionale e della scelta rispetto a tutti i livelli e i soggetti della politica pubblica. Non è possibile discernere il decisore politico come i soggetti che effettuano le scelte e determinano le risoluzioni, perché anche gli implementatori influenzano con le loro decisione l'impostazione della policy. Nell'utilizzare nel corso del testo il termine decison maker o decisore politico ci si riferisce ai soggetti che regolano le relazioni "di potere, di influenza e di controllo che affollano il campo politico dell'educazione ed il modo in cui si perviene a decisioni che possono interessare interi sottosettori del sistema scolastico [...]. Punti essenziali per una lettura della costruzione e dell'attuazione delle politiche educative sono i processi di formazione dell'agenda politica, la posizione e il ruolo dei soggetti politici e dei soggetti istituzionali, l'intervento dei gruppi di pressione e delle
lobbies"64. Riprendendo l'elenco completo e molto dettagliato dei principali attori delle politiche pubbliche di Bezzi, con i dovuti adattamenti e riconfigurazioni su questa prima macro categoria, il ruolo del decisore politico comprende:
area del potere: coloro i quali hanno il compito politico di decidere (Governo, Giunte, Consigli, ecc.)
area dell’influenza: coloro i quali hanno il potere riconosciuto nell‘influenzare le decisioni perché consultati o partecipanti alla redazione materiale delle politiche, tra i quali:
o attori che vengono istituzionalmente consultati (gruppi d‘interesse quali organizzazioni sindacali, rappresentanze degli imprenditori, ecc. e loro tecnici consulenti);
o funzionari e tecnici che influenzano la definizione delle politiche o che materialmente redigono i programmi;
o soggetti che presentino istanze ufficiali, non coincidenti con quelli di cui al punto 1 (Comitati o associazioni di cittadini etc.).
64 Izzo, L‘educazione 27
della formazione della conoscenza come outcome delle politiche socio-educative.
Diversamente, analizzare i policy makers (implementatori) significherà focalizzarsi sui comportamenti, costituiti da azioni intraprese in base alle scelte, o sull‘‖oggetto‖, inteso come ciò che si sceglie o per cui si decide, e non al contrario sul ―contesto rispetto al quale o nel quale la decisione è assunta‖65 che riguarda, come già spiegato, la sfera di azione del decision makers. L'attenzione che poniamo al momento dell'attuazione è determinata dalla estrema rilevanza, nel campo dell'educazione, di casi emblematici e storici di non decisione o di
implementation-deficit, costituiti dal distacco tra propensione progettuale politica e
capacità di realizzazione concreta della Pubblica Amministrazione (PA). Gli implementatori non sono quindi una categoria di decisori di "serie B", ma sono determinanti nella loro attività per avviare concretamente e quindi gestire le attività di programmi ed interventi legati ad una politica. Attraverso questa caratterizzazione, i policy maker diventano anche responsabili sia dell'implementazione di processo (Teoria attiva del cambiamento), cioè dell'adozione di nuove procedure operative e dei cambiamenti correlati (formazione, eventi, linguaggio), sia della implementazione di performance (Teoria integrata del cambiamento), cioè dell'adozione di procedure e di azioni in modo tale che i componenti funzionali del cambiamento producano effetti positivi per i consumatori/clienti del servizio, per l'organizzazione o il sistema di riferimento66. Questo ruolo di primo piano giustifica, come vedremo più avanti, la scelta di inserire all'interno del modello un'analisi dei policy maker, che, proseguendo nel completamento dell'esposizione, si configurano come:
funzionari e tecnici (anche della PA) che gestiscono materialmente l'attuazione dei programmi, degli interventi e delle azioni all'interno di una politica;
operatori, eventualmente convenzionati, che svolgono i programmi e le pratiche;
esperti di contenuti che intervengono in fasi successive a quella decisionale, a supporto delle attività, ma anche degli eventuali valutatori e degli stakeholder.
Il terzo termine è probabilmente quello che ha registrato una diffusione più ampia nel dibattito dell‘ultimo decennio in diversi ambiti tra cui quello politico, economico, educativo etc. La traduzione migliore in italiano è ―portatori di interessi‖‘ che ne esprime il significato più completo. Il termine stakeholders nasce in ambito economico, nella teoria dell‘impresa, ed intende una vasta gamma di persone che hanno rapporti con l‘impresa, quali ―fornitori, clienti, dipendenti, e la comunità locale‖. Tutte queste figure professionali possiedono una sorta di interesse legittimo nei confronti della compagnia, pur non detenendone la proprietà diretta, e
65 D
ALLE FRATTE G., La decisione in pedagogia, Roma, Armando Editore, 1998, p 69.
66 HERNANDEZ M.-HODGES S., Building upon the theory of change for systems of care, Journal of Emotional and Behavioral Disorders, 11(2003)1, pp. 19-26.
i dirigenti della compagnia stessa sono titolari di un dovere speciale nei confronti degli stakelholder. In questa visione, il termine ―stakeholder‖ è stato creato in contrapposizione a quello tradizionale ―stockholder‖, cioè azionista, e l‘idea di fondo è che la dirigenza di impresa non debba avere di mira solo la tutela degli interessi dei titolari dei diritti di proprietà, ma anche quella di tutti coloro che hanno rapporti perduranti con l‘impresa. Bezzi67 individua un‘origine alternativa del termine nell‘avventurosa America di fine Ottocento: le ―corse per la terra‖, come quella in Oklahoma nel 1893 consentivano di assegnare vasti appezzamenti di terre libere dell‘Ovest al primo che ci arrivava rivendicandone il diritto. Tale rivendicazione era immediatamente realizzata piantando un picchetto (stake) coi propri colori e riconoscimenti. I detentori di quei picchetti (lo stake holder) potevano quindi regolarizzare la proprietà ed insediarvisi. Quindi gli stakeholder erano portatori di interessi specifici, quelli fondiari e, per estensione, tutti coloro che in una data disputa, negoziato e ai giorni nostri programmazione e valutazione, hanno interessi specifici (non solamente economici) nelle questioni trattate. Una traduzione alternativa è costituita dalla locuzione ―attori sociali‖ che è un significato più ampio di quanto stakeholder intenda definire, ma può ben essere impiegato in alcuni contesti previa definizione della qualifica specifica: ―gli Attori principali (o stakeholder) nella valutazione sono: (a) committente (normalmente anche finanziatore della valutazione); (b) valutatore (interno o esterno all'organizzazione del committente): (c) disegnatore e pianificatore del progetto; (d) finanziatore del progetto; (e) esecutore del progetto; (f) beneficiari (e parti eventualmente danneggiate) ed autorità di controllo.‖ I ruoli degli attori sono in parte sovrapponibili, taluni potendo essere esercitati dal medesimo ente o individuo68.
Il campo semantico del termine in valutazione è stato, a nostro avviso, molto ampliato tanto da venire ad indicare ―tutti i soggetti, individui ed organizzazioni, che hanno a che fare, direttamente o indirettamente, con la programmazione e la gestione di un intervento e - specialmente - la sua valutazione‖69. Se da un lato si
guadagna in generalità e onnicomprensività della definizione, alla quale difficilmente si possono muovere critiche sulla dimenticanza di qualche soggetto o elemento coinvolto, dall‘altro diventa difficile a quale agente specifico ci si riferisca nel discorso. Nel concreto vi sono delle sovrapposizione ed intersezioni di ruoli, ma seguendo la rielaborazione dello schema già richiamato gli stakeholder, così come considerati in questo progetto di ricerca, sono individuabili nei:
beneficiari e destinatari o loro rappresentanze:
interessi organizzati (che non hanno partecipato al processo decisionale);
67 Vedi http://www.valutazione.it/index.php?option=com_content&view=article&id=293:du-iu-spik- inglisc&catid=34:portolano&Itemid=53 Ultimo accesso 03/12/2010
68 M
ASONI V., La pratica della valutazione, Milano, Franco Angeli, 2002 p. 35-36
69 Illustrazione del concetto tramite filmato di Bezzi C. http://www.youtube.com/watch?v=sRmJ- aDyZPw.
della formazione della conoscenza come outcome delle politiche socio-educative.
beneficiari potenziali (soggetti che possono essere coinvolti dall‘attuazione dei programmi);
destinatari potenziali (soggetti cui saranno rivolte le attività dell‘intervento). Società nel suo insieme, suddivisa in:
interessi organizzati non direttamente pertinenti alla policy (es. gli ambientalisti, che intervengono in tutte le questioni) e non consultati in modo formale (altrimenti rientrerebbero tra i decision maker)
comunità di riferimento (ossia insieme di persone sulle quali il valutatore svolgerà l'analisi d'impatto)
Figura 2.1.1 - Attori della politica pubblica
Legenda: Rielaborazione da Palumbo70
La struttura del modello di valutazione, prendendo in considerazione questo schema, si concentrerà si concentrerà in particolare sui policy maker e sugli stakeholder così come appena definiti, mentre i decision maker rientreranno a livello più generale come utilizzatori del prodotto dell'applicazione del framework, nell'ottica dell'apprendimento politico basato sulla evidence-based policy.
70 PALUMBO M., Il processo di valutazione. Decidere, programmare, valutare, Milano, Franco Angeli 2001