Excursus storico italiano

Rispetto allo sviluppo e alla diffusione della pratica valutativa è possibile distinguere due principali tradizioni amministrative, riconducibili alle esperienze di Francia ed Inghilterra riguardo ai paesi dell'Unione Europea, che hanno recepito in modo differente, in base alla loro organizzazione interna, la valutazione ed i principi ad essa collegati86. La prima, la tradizione francese, che ha prevalso fino alla fine degli anni '90, è un esempio del centralismo e del government, in cui le norme emanate dall'alto amministrano tutte le problematiche possibili per stringere al massimo l'autonomia del burocrate ed impedire la corruzione. Il processo di valutazione, in questo caso diventato la forma estrema di ispezione, ha anche dominato durante i primi trent'anni l'UE, che corrisponde approssimativamente fino all'inizio della lunga stagione degli scandali in Italia87_.

Il secondo è ispirato dall'approccio della policy analysis, di ispirazione anglosassone, si fonda su una valutazione indipendente che fa riferimento ai principi dell'accountability e del policy learning

In Italia la valutazione della PA e delle politiche sociali comincia ad essere sperimentata e poi introdotta nelle riforme amministrative negli anni '90. I ritardi

85 _P

OLLITT C., Evaluation in Europe: Boom or Bubble?, Evaluation, 4(1998)2, 214-224.

86 _{STAME, Valutazione 51.}

87 _{Cfr. PENNISI C., Quaranta anni di valutazione delle politiche e degli investimenti pubblici: lezioni} dall'esperienza, in Rassegna Italiana di Valutazione, Milano, Franco Angeli 12(2008)40, 57-75. Dal mio punto di vista indicherei due fattori rilevanti: da un lato la grave crisi di legittimità e di risorse che le istituzioni hanno conosciuto all'inizio degli anni '90, che ha avuto il suo epicentro in Tangentopoli e nella contemporanea crisi della finanza pubblica (1992).

registrati rispetto alle esperienze degli altri paesi avanzati e alle pratiche anglosassoni, evidenziati nei paragrafi precedenti, sono evidenti ed hanno radici profonde nella cultura politica italiana, caratterizzata da un forte orientamento giuridico unito ad una grande tolleranza per l'inefficienza dell'amministrazione pubblica. Secondo Previtali88 il sistema di valutazione italiano non ha solo accumulato un ritardo quasi incolmabile, ma ha anche aggravato la situazione con erronee sperimentazioni, tipo le ricerche pilota mai arrivate a sistema (Sivadis) o le qualificate esperienze locali non attuabili a livello di sistema (Stresa, Diametro ecc), che hanno minato la credibilità di una comunità scientifica persa in un dibattito contraddittorio ed confuso. In Italia, quindi, invece di sostenere, in modo pragmatico, la necessità di avviare in ogni caso un processo di valutazione, pur sapendo che qualunque processo di valutazione è imperfetto, essendovi sempre aree problematiche e punti migliorabili, si è preferito bloccare il percorso culturale virtuoso di sviluppo organizzativo che procedeva attraverso l'affermazione dell'accoutability, della rendicontazione sociale e della consapevolezza della responsabilità di servizio.

Proprio per questi motivi, secondo Stame89 per ottenere un avvio dell'implementazione della valutazione è necessario che l'amministratore divenga responsabile del risultato, superando in tal modo la distinzione tra administrative

man, che vuole stabilità, ed evaluative man, che vuole cambiamento. Questa

famosa distinzione, ad opera di Wildavsky90, mette in luce come l'amministratore è interessato solo a sapere cosa deve fare, per poi farlo con regolarità e continuità, mentre il valutatore vuole sapere se quell'azione ha dato i risultati e gli effetti voluti di cambiamento o se siano necessarie revisioni. I decisori politici, purtroppo, conoscendo la caratterizzazione culturale della PA91 del nostro Paese, costituita da individui che rientrano decisamente nella prima tipologia, pur di introdurre la valutazione nel diritto amministrativo ne hanno ridotto la portata innovativa

88 _P

REVITALI D., Responsabilità sociale, in Voci dalla Scuola, Napoli, Tecnodid editrice, 5(2009)9.

89 _{STAME N., Valutazione, controlli e pubblica amministrazione, in Rassegna Italiana di Valutazione,} 12(2008)40, 45-55

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ILDAVSKY A., Speaking Truth to Power, New Brunswick, NJ, Transactions Publishers, 1987.

91 _{Il settore che raggruppa le unità istituzionali le cui funzioni principali consistono nel produrre per} la collettività servizi non destinabili alla vendita e nell‘operare una redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese. Le principali risorse sono costituite da versamenti obbligatori effettuati direttamente o indirettamente da unità appartenenti ad altri settori. Il settore delle amministrazioni pubbliche è suddiviso in tre sottosettori: 1) amministrazioni centrali che comprendono l‘amministrazione dello Stato in senso stretto (i ministeri) e gli organi costituzionali; gli enti centrali con competenza su tutto il territorio del Paese (Anas, Cri, Coni, Cnr, Istat, Isae eccetera); 2)amministrazioni locali che comprendono gli enti pubblici la cui competenza è limitata a una sola parte del territorio. Sono compresi: le Regioni, le Province, i Comuni, gli ospedali pubblici e altri enti locali economici, culturali, di assistenza, le camere di commercio, le università, gli Ept eccetera; 3) enti di previdenza che comprendono le unità istituzionali centrali e locali la cui attività principale consiste nell‘erogare prestazioni sociali finanziate attraverso contributi generalmente a carattere obbligatorio (Inps, Inail eccetera). Definizione dal glossario Istat

della formazione della conoscenza come outcome delle politiche socio-educative.

equiparandola alle altre forme di controllo92. Questa riconfigurazione, molto lontana dalle concezioni dalle teorie del New Public Management, ha costretto anche la valutazione, come per le altre azioni di controllo, a prendere in considerazione dei parametri di riferimento per esprimere i propri giudizi, parametri che in questo tipo di attività non sono quasi mai definibili ex-ante. L'opportunità di introdurre elementi di innovazione viene inoltre limitata dalla persistenza delle tipologie di controlli strettamente legati alla concezione burocratica della gestione amministrativa:

 Controllo di legittimità o audit legale: confronto delle situazioni reali con il modello cui devono conformarsi per legge, per regolamento, per contratto, per statuto dell‘ordine professionale e per ogni altra norma rilevante al caso. Pertanto, l‘audit mira a verificare (a) il rispetto di condizioni formalmente stabilite per la legittimità e per il corretto uso del potere e, più in generale, (b) la corrispondenza di un atto alla norma che lo riguarda. Quintessenziale all‘audit è che le regole rispetto alle quali esso si esercita siano inequivocabili e di osservanza obbligatori93.

 Controllo finanziario o audit finanziario: accertamento della veridicità e completezza dei conti, ivi compresi quelli previsionali [...]. Usualmente l‘audit riguarda l‘osservanza delle regole dell‘arte per la tenuta della contabilità in atto, come presupposto della correttezza e completezza dei conti, requisito per la certificazione di bilancio.

 Controllo di gestione94_{: sistema di controllo manageriale del processo di}

pianificazione di un‘organizzazione. Vi si ascrivono tre ruoli principali:

 il sistema di budgeting per l‘analisi, in fase di pianificazione, della coerenza fra obiettivi e risorse disponibili;

 il sistema di controllo per la verifica del raggiungimento dei risultati attraverso:

 l‘analisi del costo delle risorse utilizzate da ciascuna unità organizzativa;

 la suddivisione dei costi delle unità organizzative in centri di costo specifici;

 l‘integrazione di queste informazioni con altre di carattere extracontabile (volume d‘affari p.es.) per la costruzione di indicatori di efficacia efficienza ed economicità;

 il sistema di reporting per l‘analisi degli eventuali scostamenti da quanto programmato95.

92 _{D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, in materia di "Riordino e potenziamento dei meccanismi e} strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59".

93 _{MASONI V., M&V. Monitoraggio e valutazione dei progetti nelle organizzazioni pubbliche e} private, Milano, Franco Angeli, 1997,p. 68.

94 _{Benché il controllo di gestione si concentri particolarmente sulla gestione piuttosto che sui} processi organizzativi, con finalità più di controllo e ottimizzazione piuttosto che di comprensione, e con l‘impiego di strumenti per lo più contabili e finanziari, pure deve essere inteso come una branca della valutazione.

 Controllo giudiziario: indagine condotta dagli organi giudiziari sulle attività penalmente perseguibili di cui la persona fisica o il soggetto giuridico sono responsabili.

In questa prospettiva il sistema amministrativo si è adattato all'elemento valutativo, ma al contempo l'ha piegato e sviato verso i propri schemi come riconoscono diversi studiosi; tuttavia la PA non ha potuto evitare di applicarne in parte le indicazioni e i requisiti per la pressione a livello strutturale ed organizzativo che hanno apportato tre fenomeni concomitanti sul finire del secolo scorso: l'europeizzazione, il federalismo, la modernizzazione. Questi processi occorrenti sicuramente a livello macrosistemico assumono particolare rilevanza, come spiegheremo più avanti, laddove le ipotesi e le teorie alla base della ricerca si fondino su un'apertura al contesto socio-economico e culturale del paese. Per quanto riguarda questa disamina storica il primo fenomeno citato, l'europeizzazione, può essere considerato come il complessivo adeguamento dei sistemi giuridici e politici degli stati membri alla normativa comunitaria, fatto che ha determinato inizialmente una forte spinta alle valutazioni eseguite come adempimento burocratico, completamente scollegate da precise richieste e da una coerenza logica globale96. Questa spinta iniziale, in un secondo momento, è però diventata addirittura un freno alle condizioni di sviluppo autonomo delle pratiche valutative in Italia, laddove i vincoli e le rigidità imposte a livello europeo hanno intaccato l'attinenza delle azioni valutative con gli interessi delle singole amministrazioni97. Il federalismo, ormai realtà nella normativa98 italiana da alcuni anni, e in fase di regolamentazione attuativa, che ha ridefinito e impattato su tutti i livelli amministrativi e di politica sociale, compreso il sistema di istruzione e formazione integrato, è nato come riforma per rafforzare le capacità locali e per valorizzare le autonomie. L'assunzione di principi quali la separazione delle competenze99 e la sussidiarietà100 aveva posto le premesse per la programmazione e gestione di nuove politiche nei diversi livelli di amministrazione

95 _{BEZZI C. (a cura di), Glossario della ricerca valutativa,}

http://www.valutazione.it/PDF/Glossario.pdf (Novembre 2010). 96 _P

ENNISI C., Per una valutazione civile delle pubbliche amministrazioni, in Rassegna Italiana di

Valutazione, Milano, Franco Angeli, 12(2008)40.

97 _{GALLETTI C., Le strategie di utilizzo della valutazione delle politiche pubbliche in Italia: una} ricerca sul campo, in Rassegna Italiana di Valutazione, Milano, Franco Angeli 12(2008)40, 121-143 98 _{Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, in materia di "Modifiche al titolo V della parte} seconda della Costituzione".

99 _{D. Lgs. 28 agosto 1997, n. 281 in materia di " Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della} Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato - citta' ed autonomie locali".

100 _{Uno dei cinque principi dell‘azione strutturale comunitaria. Questo principio, definito dal trattato} di Maastricht, stabilisce che l'UE interviene solo quando un obiettivo non possa essere adeguatamente realizzato dallo Stato membro. Ne consegue, ad esempio, che anche riguardo agli interventi finanziati con i Fondi Strutturali spetta alle competenti autorità nazionali selezionare i progetti da finanziare e garantirne l'attuazione.

della formazione della conoscenza come outcome delle politiche socio-educative.

alle quali la valutazione avrebbe potuto contribuire fornendo evidenze ed indicazioni sulle sperimentazioni ai decisori politici e ai policy maker.

Riguardo alla spinta innovativa costituita dal processo di modernizzazione della PA, il terzo fenomeno positivo più rilevante per la diffusione della valutazione in Italia, non è stata accompagnata dalla disseminazione dell'idea di confrontare il comportamento amministrativo con i risultati delle politiche e di lavorare per ottenere risultati e non per seguire una procedura; in tal senso la valutazione dei dirigenti si è ridotta a strumento di contrattazione sindacale101, mentre la misurazione della performance è scaduta in una raccolta statistica di dati per indicatori slegati da qualsiasi logica di miglioramento organizzativo. In campo della politica educativa, ad esempio, a seguito della riforma102 del "tre più due" l'Università è stata sommersa da un'attività di valutazione svolta dai Nuclei di Valutazione che è consistita sostanzialmente nella raccolta di dati che non entravano minimamente nel merito degli obiettivi e del raggiungimento dei risultati ottenuti dalla legge di riforma, appesantendo semplicemente il carico burocratico dei Nuclei e del personale docente.

Nella realtà in cui si trova ad operare un valutatore oggi, non solo in Italia e specialmente affrontando programmi pubblici complessi (caratterizzati, ad esempio, da attori di livelli istituzionali diversi, dall'interazione fra attori pubblici e privati, da una varietà di interventi, da ipotesi di intervento poco definite, ecc.), sono almeno due i fattori che contribuiscono a mettere in discussione la validità del modello tradizionale103.

Il primo evidenzia che raramente problemi e obiettivi di una politica sono chiaramente definiti, mentre spesso i soggetti impegnati nell‘implementazione sono concepiti come un gruppo di lavoro non eterogeneo, articolato e solido. Il secondo è la consapevolezza che per la maggioranza degli interventi implementati si procede comprendendo coscientemente i problemi individuati saranno trattati, nel migliore dei casi, soltanto in parte.

Per quanto riguarda il settore della ricerca vi sono poi indagini sulle politiche che soddisfano un interesse conoscitivo, anche nei casi in cui non si vogliano trarre conseguenze operative, e indagini per le politiche che puntano a modificare almeno alcuni giudizi di merito.

Il loro compito principale diviene a questo punto quello di aiutare la comunità professionale e scientifica ad acquisire maggiori competenze sulle modalità attraverso cui un problema può essere affrontato.

In quest‘ultimi trent‘anni i programmi sociali si sono diffusi tutti i possibili aspetti della vita sociale e una mole enorme di conoscenza è stata elaborata attraverso la

101 _D‘O

RTA C., La valutazione, questa sconosciuta, in La voce (08/11/2007) http//www.lavoce.info,

22.11.2010.

102 _{D. M. 3 novembre 1999, n. 509, in materia di " Regolamento recante norme concernenti} l'autonomia didattica degli atenei".

103 _V

ECCHI G.,Il monitoraggio e la valutazione intermedia di programmi complessi: una sfida

metodologica e professionale, Rassegna Italiana di Valutazione, Milano, Franco Angeli, 10(2006)34, 21-26.

valutazione e le altre forme di ricerca. Tuttavia nuovi e vecchi problemi sociali hanno ancora bisogno di essere presi in considerazione, specialmente per fornire la documentazione sistematica sugli interventi efficaci, soprattutto in Italia e soprattutto per le amministrazioni più scettiche, tra le quali figura senza dubbio il MIUR.