Le evidenze delle risposte

Le risposte ai primi due quesiti - riguardanti la disponibilità di informazioni relative agli studi e alle ricerche che indirizzino le fasi di implementazione di cui si compone un intervento - sono risultate molto eterogenee. Il settore della salute e della prevenzione (intervistato 01) dimostra un‘attenzione su questo fronte particolarmente accentuata che dimostra una coscienza ormai diffusa riguardo ai costi economici che gravano sulla Spesa Pubblica per la cura di queste patologie.

01: " Ma l'idea fondamentale è che c'è una campagna mondiale dell'OMS che tende a ridurre le malattie non genetiche e non trasmissibili, vale a dire quelle determinate da stili di vita, alimentazione etc. Anche perché è inutile nascondersi dietro ad un dito, i bilanci dei sistemi sanitari nazionali non ce la fanno a gestire queste cose, nel senso che a stento riusciranno a coprire forse le patologie più diffuse".

Per quanto riguarda gli interventi di Educazione alla Salute, i dati statistici prodotti dall'Istat e dal Piano Sanitario Nazionale, gli studi internazionali dell'OMS e del centro di ricerca sul fumo e la salute di Atlanta costituiscono la risorsa di informazioni principale per i decisori politici e gli implementatori. A partire dal 2008, con la presentazione dei dati aggiornata fino al 2010, è stato attivato un sistema di "sorveglianza alimentare" nazionale, denominato "Okkio alla Salute", che prevede l'ingresso di operatori sanitari nelle scuole per raccogliere su base biennale i dati biometrici338 sugli alunni delle classi 3a. Riguardo alle informazioni sulle esigenze dei beneficiari, invece, vengono considerati soprattutto gli indirizzi della Comunità Europea e le indicazioni della campagna mondiale per la riduzione delle malattie non genetiche e non trasmissibili della stessa OMS.

01

"A parte i dati delle ricerche a livello nazionale, tipo quelli dell'Istat che danno l'aumento percentuale dell'obesità infantile e del sovrappeso etc., anche in base al Piano Sanitario Nazionale che prevede una serie di indicazioni sulla prevenzione [...]. Proprio ultimamente c'è stata la seconda presentazione dei dati, si chiama "Okkio alla Salute" che può andare a vedere sul sito www.okkioallasalute.it , sia per la versione 2008 che per quella 2010. Poi ad esempio c'è un'altra indagine HPSC, portata avanti dall'Organizzazione Mondiale per la Salute (OMS), che riguarda gli adolescenti non solo sulla specifica questione dell'alimentazione, ma anche sui vari parametri relativi agli stili di vita, come dati relativi al consumo di alcool e via a seguire".

338 _{L‘indagine, effettuata su un campione rappresentativo di bambini frequentanti la terza classe} della Scuola primaria (8 anni), ha consentito la raccolta di dati riguardanti: a) peso e altezza, con calcolo dell‘indice di massa corporea (IMC) e della prevalenza di sovrappeso e obesità, secondo standard internazionali; b) abitudini alimentari dei bambini; c) attività fisica svolta e comportamenti sedentari; d) percezione del problema da parte dei genitori; e) caratteristiche dell‘ambiente scolastico

L'intervistato 02, rispetto al progetto dei Centri2You, si riferisce agli studi dell'Istituto Superiore di Sanità e ad alcuni studi, non meglio definiti, sulle modalità di intervento su questi temi in campo psicologico e pedagogico.

02

"Le esigenze del committente, almeno sulle tossicodipendenze, derivano soprattutto dagli studi dell'ISS e anche da studi ministeriali e conoscenze interne che giungono dalle scuole. Ci sono dei dati quindi sulla diffusione delle tossicodipendenze, sull'età del primo consumo, sul fatto che quando entrano in uno stato di dipendenza il tempo che intercorre tra l'inizio della dipendenza vera e propria e l'arrivo ai centri nelle ASL è un tempo estremamente elevato, si parla di 6-7 anni.[...] Sui beneficiari invece ci sono delle ricerche di tipo intanto sanitario sulla diffusione dell'utilizzo delle sostanze stupefacenti e sull'età di inizio dell'uso di sostanze stupefacenti sempre ad opera dell'ISS. [...]Ma il problema e le modalità con cui affrontarlo è ben definito anche da studi di psicologi e pedagogisti sulla valenza dei centri di aggregazione".

Nell'intervista 03, riguardo il Patentino, si fa riferimento diretto alla normativa come elemento cardine di programmazione ed indirizzo delle attività dell'intervento, mentre le rilevazioni sui beneficiari sono ridotte alla sola indagine sulla numerosità della popolazione dei destinatari potenziali.

03

"Riguardo al patentino c'è una normativa che è comunque del 2004 che prevede per gli studenti di prepararsi per acquisirlo all'interno della scuola, quindi per forza di cose l'amministrazione si è dovuta attrezzare.[...] Il primo anno venne fatta un'indagine sui numeri di riferimento della Scuola, sugli studenti tra i 14 e i 18 anni che potevano usufruire del servizio e su quello facemmo l'assegnazione e la suddivisione delle risorse e in ogni caso continuiamo a monitorare la consistenza numerica degli studenti.[...] Che poi le scuole si siano organizzate per effettuare la prova pratica quella è stata una decisione decentrata, andrebbe visto poi a livello di scuola perché la nostra esigenza primaria in fondo è stata quella di rispondere agli obblighi di legge".

Per il quarto intervistato (intervistato 04), responsabile del progetto SFP, è centrale il livello di decision making, soprattutto per gli interventi che prevedono accordi di programma e quelli che sono finanziati attraverso i Programmi Europei. Anche le convenzioni con organizzazioni del terzo settore sono considerate come strumenti per migliorare lo sviluppo degli interventi; infine viene evidenziato un aspetto poco valorizzato e supportato, sia nello sviluppo sia nella valutazione degli interventi, costituito dal processo di comunicazione bottom-up che viene attivato direttamente dai possibili beneficiari di una politica.

04

"in questo caso, come in altri, le scelte politiche determinano le priorità di intervento. Comunque, in generale, derivano tutte da accordi di programma con altri Ministeri o a implementazione della normativa, come ad esempio per quanto ha riguardato il patentino. Vi sono anche dei progetti europei cui il Ministero è chiamato a partecipare e che si attivano nelle scuole italiane, come ad esempio quello sulle life skills.[..] In generale vi sono delle convenzioni con organizzazioni o enti terzi, come ad esempio quella con il "Telefono Azzurro" e da queste riceviamo informazioni sulle necessità e i bisogni degli studenti. Nella maggioranza dei casi però vi è anche la comunicazione interna che riceviamo dalle scuole e che come dati aggregati mostrano le aree di intervento più

della formazione della conoscenza come outcome delle politiche socio-educative.

167 urgenti.[...] ciò non toglie che sicuramente vi sono degli enormi interrogativi, di altro tipo evidentemente, anche nelle scuole che dall'esterno non mostrano di avere emergenze significative. Alcuni dei problemi che siamo chiamati ad affrontare oggigiorno non si manifestano direttamente e spesso le richieste di aiuto ed intervento arrivano per vie traverse".

Riguardo le domande relative al ―ruolo dei portatori di interesse‖, nelle fasi sia di progettazione sia di valutazione dell'intervento, si sono rilevate informazioni che mettono in luce una situazione di deciso ritardo per il coinvolgimento degli stessi stakeholder con un‘accentuata scarsa considerazione della loro utilità. Nella domanda relativa alla fase di progettazione degli interventi, il termine di ―rappresentanti dei beneficiari‖ è quasi completamente assente in tutte le risposte; nelle risposte conferite risulta o un riconoscimento circa l'opportunità di partecipazione degli stakeholder alla progettazione (01) oppure la considerazione degli stakeholder come ostacoli (04). Anche per la fase di valutazione risulta una non utilizzazione o coinvolgimento degli stakeholder; questa carenza dipende in particolare dalla considerazione o di un possibile incremento dei costi o di una superfluità di informazioni reputate "aggiuntive" (04), soprattutto per interventi derivanti direttamente da indicazioni normative (3).

01

"Se per beneficiari intendiamo le famiglie sono state chiaramente coinvolte nei vari progetti ma non nella fase progettuale. Ci sono stati dei riscontri positivi anche di categorie di genitori, e queste attività hanno tutte, in linea di massima, un riconoscimento di tipo trasversale anche dalle Politica.[...] Per quanto riguarda la valutazione ci sono dei riscontri e delle criticità che riguardano quasi sempre la scuola con il suo meccanismo a di ritorno diciamo ad "imbuto" dove i vari referenti delle scuole comunicano ai referenti provinciali, poi a quelli regionali e così via fino ad arrivare a noi del Ministero che portiamo le loro istanze. Che però talvolta, come "Frutta nelle Scuole" si infrangono sulle difficoltà di interazione con gli altri partner del programma".

02

"No ad entrambe le domande". 03

"No, perché era un intervento strettamente normato e quindi non c'era bisogno". 04

"No, praticamente in nessuno dei casi di intervento di questo tipo associazioni di beneficiari sono state chiamate a partecipare alla progettazione. Per vari motivi, principalmente per la difficoltà logistiche nel richiamare anche solo le maggiori associazioni, ad esempio per quanto riguarda quelle degli studenti, con la probabile conseguenza di allungare la tempistica e moltiplicare le difficoltà organizzative. Vi sono poi da tenere in considerazione gli interessi di parte e le ideologie forti che spesso permeano queste organizzazioni che non sarebbero sicuramente di aiuto al progetto. Anche per la valutazione valgono più o meno le stesse argomentazioni, a meno che un loro intervento non sia davvero necessario e utile per cogliere altri aspetti, che non possono essere messi in luce altrimenti. E' chiaro che la valutazione ha un costo e spesso è già difficile da sostenere, figuriamoci con interventi di più ampio respiro".

Un terzo gruppo di domande si riallacciano alle caratteristiche organizzative e gestionali dell'implementazione dei progetti, anche rispetto alle figure professionali componenti il gruppo di lavoro o il comitato di controllo, e ai cambiamenti apportati a livello di intervento o di singolo progetto. L'articolazione delle risposte offre un livello di dettaglio maggiore rispetto al punto precedente, facendo emergere come la conflittualità nei rapporti tra istituzioni339 e pressioni o limitazioni esterne vengano non solo riconosciute, ma anche accettate come elementi consueti e non negoziabili (01) (04). Per quanto riguarda le ragioni che possono portare ad una modifica degli interventi, per una successiva replica, gli intervistati riconoscono prioritariamente nel fattore dei costi la causa determinante di una revisione soprattutto per le componenti dell'intervento non legate alla formazione (01) (03) (04). Anche le indicazioni che pervengono dal mondo politico sono talvolta determinanti per il cambio di indirizzo (02) (04). In linea generale, inoltre, la consuetudinaria prassi dell‘Amministrazione, legata a schemi comportamentali acquisiti nel tempo, non lascia spazio a modifiche determinate dal contributo dell'implementatore (01) (02) (03) (04); soltanto nell'intervento SFP risulta che l'Amministrazione è stata capace di apportare modifiche in base alle richieste dei destinatari e degli operatori raccolte tramite il monitoraggio. Nel caso della composizione dei gruppi di lavoro e dei comitati di controllo si evidenzia una pressoché uniforme presenza di tecnici amministrativi e giuristi (02) (03) (04). Per quanto riguarda invece le tipologie di interventi di prevenzione ormai consolidati sotto il profilo delle ricadute positive sulla salute (01) e sugli stili di vita (02) si osserva la preponderante presenza dei medici e degli psicologi nella conduzione delle attività.

01

" "Frutta nelle Scuole" è gestito dal MIPAAF, fondamentalmente dal MIPAAF e dalle regioni con la presenza anche del Ministero della Salute e del Ministero dell'Istruzione. Poi "Guadagnare Salute" prevede un comitato paritetico tra il Ministero della Salute e il Ministero dell'Istruzione, ma il nostro intervento si riduce a questioni di rapporti con le scuole. Poi quel programma per i piani di educazione alimentare "Scuola e cibo" prevede un Comitato Tecnico Scientifico (CTS) che è stato nominato dal Ministro costituito da diverse figure che comunque cerca di attenuare l'inflazione di presenza dei medici con l'inserimento di comunicatori e psicologi.[...] Con "Frutta nelle Scuole", ad esempio, hanno fatto delle limature perché hanno rilevato in primo luogo delle criticità nella distribuzione, per cui hanno apportato delle modifiche in base al territorio, e in secondo luogo per quanto riguarda il controllo delle misure di accompagnamento, perché si è rilevato che queste si risolvevano nella maggior parte dei casi nella semplice distribuzione di gadget ai ragazzi (cappellini e fischietti etc.). Questo secondo elemento dovrebbe poi essere fondamentale per prolungare nel tempo l'effetto di induzione al consumo tramite la distribuzione gratuita di frutta e verdura.[...] Per quanto riguarda la parte della formazione quindi, ci sono delle carenze e quindi per le misure di accompagnamento si dovrà vedere cosà verrà fatto quest'anno in cui ci dovrebbe essere un'omogeneità su tutto il territorio nazionale e nella proposizione.[...] L'idea fondamentale anche di "Guadagnare Salute" è che tra le varie attività ci si un'attenzione particolare alla formazione. Quindi ad esempio sono stati fatti dei corsi, all'interno di un progetto "Scuola e Salute", con attività di

339 _{Cfr. W}

HOLEY J.S., In che modo la valutazione può migliorare la performance di enti e

programmi, in Stame (a cura di), Classici della valutazione, Milano, Franco Angeli, 2007, p.239- 240.

della formazione della conoscenza come outcome delle politiche socio-educative.

169 formazione piuttosto consistenti per le nostre figure, che sono i referenti per la salute presso gli Uffici scolastici Regionali (UU.SS.RR.), e per figure analoghe che svolgono lo stesso lavoro sul territorio presso le ASL, anche se non sono figure riconosciute istituzionalmente".

02

"dopo circa 3-4 mesi dall'inizio del progetto è stato chiesto alla mandataria, che gestiva il progetto, di portarlo all'interno delle scuole. Di relazionarsi cioè più strettamente alle scuole, sia da un punto di vista "fisico", cioè di stare nella scuola con il centro da un punto di vista logistico, sia di relazionarsi alle esigenze del territorio corrispondente alla rete di scuole di riferimento per ogni centro. Questo è un fatto che è stato chiesto successivamente all'avvio del progetto che poi è diventato obbligatorio nella proroga che è stata concessa. Le motivazioni non sono state di tipo economico o logistico, ma più di tipo politico, per cui successivamente al cambio di governo le indicazioni per l'implementazione del progetto sono cambiate. Di fondo c'è stata anche la convinzione che, essendo fondi del Ministero dell'Istruzione, il progetto dovesse essere indirizzato primariamente agli studenti e poi ai giovani in generale".[...] Il gruppo di lavoro era composto da personale dell'amministrazione, e personale del monitoraggio effettuato dall'INVALSI. Dal punto di vista tecnico-operativo me ne occupavo io, mentre per la parte amministrativa c'era il vicedirettore della Direzione. C'erano anche un professore universitario di pedagogia e un rappresentante della scuola, c'era una preside di un istituto comprensivo per assicurare un approccio con la vita quotidiana dell'istituto scolastico".

03

"A livello centrale abbiamo modificato ben poco. Se sono state fatte delle modifiche è su questo discorso delle otto ore curricolari di educazione alla convivenza civile che quindi erano state inserite e che dovevano essere attestate per poi partecipare all'esame della motorizzazione, perché l'esame si fa comunque in quella sede. Noi abbiamo fatto dei cambiamenti solo in relazione alle indicazioni nazionali e degli ordinamenti nostri. Per cui ora siamo infatti in fase di cambiamento per vedere cosa fare di queste otto ore che per la scuola a questo punto sono un peso perché non corrispondono più alla normativa. Questa però era una caratteristica voluta proprio da noi della Scuola per dare un servizio in più a chi seguiva il corso nella scuola.[...] Per il Ministero della Pubblica Istruzione questa Direzione. Il comitato di controllo era diretto dal direttore generale e poi c'era un gruppo di lavoro composto in intesa con il Ministero dello Sport.[...[ I controlli che abbiamo fatto, cioè il monitoraggio che curiamo noi, e inviamo annualmente, riporta quanti corsi vengono attivati, quanti sono gli studenti partecipanti e quanti sono quelli che superano l'esame. Dalle schede che riceviamo sappiamo anche chi organizza la prova pratica e chi organizza l'esame. Dal prossimo anno diverrà obbligatoria anche la prova pratica".

04

"Per quanto riguarda SFP, essendo un progetto pilota per la sperimentazione del metodo non abbiamo avuto elementi di riferimento. Il terzo corso di formazione delle famiglie è durato dieci incontri invece che quattordici perché le famiglie ritenevano che vie erano molte ripetizioni di argomenti (causate dall'eliminazione delle lezioni troppo specifiche sull'abuso di sostanze stupefacenti). Nella maggioranza dei casi, una volta stabilito per contratto le attività non intervengono molte modificazioni. A meno che non vi siano poi delle successive richieste a livello politico che giustifichino il cambio di indirizzo, per SFP ad esempio sono stati aumentati il numero di centri, per includere altre zone disagiate, mantenendo lo stesso finanziamento e alterando alcuni elementi del metodo come il catering. [...]Per quanto riguarda il progetto SFP vi erano anche un medico e un incaricato dell'ex DNPA. In generale però i comitati tecnici sono formati da personale di questa Amministrazione con formazione di tipo tecnico-amministrativo, talvolta supportati da soggetti di altre amministrazioni, laddove vi erano cofinanziamenti, anche per fornire a quest'ultime le informazioni di prima mano e per dare l'idea di una compartecipazione all'intervento. Anche se sembra che il metodo verrà ripreso presto direttamente dal Dipartimento per le politiche antidroga

della Presidenza del Consiglio, non abbiamo ricevuto ancora richieste di collaborazione o di informazioni sulla nostra sperimentazione."

Dal confronto delle varie testimonianze sugli items riconducibili alla valutazione, appare abbastanza evidente come la concezione di questo elemento sia particolarmente vaga e opaca. Per l'intervistato 01, il programma valutativo si limita alla diffusione dei dati biometrici rilevati dall'intervento o riguardanti la logistica, nel rispetto dei capitolati di spesa; in ogni caso si tratta, a suo avviso, di un'attività da condurre a seguito della replicazione pluriennale di un progetto bene avviato, qualora vi siano le risorse disponibili. Su quest'ultimo punto concorda il referente 03 che, per un progetto a regime da più di cinque anni, in un primo momento afferma di valutare a tutti i livelli, intendendo con ciò la rilevazione dei partecipanti coinvolti rispetto alle risorse impegnate, per poi constatare la mancanza di una ricerca sugli outcome, da effettuare in ogni caso nel prossimo futuro per avere una visione sul lungo periodo. Per i progetti ripresi nelle interviste 02 e 04, la situazione è abbastanza diversa, perché la valutazione ed il monitoraggio sono stati affidati ad organizzazioni esterne alla PA e sono state condotte in modo più adeguato e approfondito. Vi sono stati, comunque, vincoli per la definizione delle domande valutative, rigidamente formulate nel rispetto delle coordinate presenti nei bandi di gara per l'assegnazione degli interventi ; questa conformità ha comportato la concentrazione delle attività più sul versante della verifica delle azioni svolte e dei prodotti, piuttosto che su una esplorazione degli outcome (03) (04). Particolarmente valida è l'opinione del dirigente, che chiarisce il rapporto esplicito di questa attività con le necessità dettate dalla rendicontazione di tipo finanziario. La documentazione tecnica elaborata da enti di ricerca è sicuramente così tecnicamente specialistica da assicurare l'impossibilità, per la Conte dei Conti, di entrare nel merito dei risultati del progetto.

01

Nel progetto "Guadagnare Salute" il CTS tende a riunirsi abbastanza regolarmente, in misura maggiore rispetto altri progetti ministeriali. In questo caso i vari progetti o programmi attivati e sviluppati sotto questa egida vengono comunicati e valutati. Per esempio il programma di sorveglianza cui accennavo prima, "Okkio alla Salute", presenta di volta in volta dei dati. Questi dati sono ovviamente presentati a cura dell'Istituto Superiore di Sanità, però ad esempio nel caso specifico una parte era stata curata dall'Università di Siena, un'altra parte dall'Università di Pavia e insomma ci sono diversi enti partecipanti. Riguardo "Frutta nelle Scuole" fondamentalmente c'è un meccanismo che tende a funzionare con l'AGEA340, l'agenzia che gestisce questi fondi del MIPAAF, e questa valuta in base ai capitolati, perché la distribuzione della frutta è effettuata da ditte che hanno vinto di volta in volta un bando.[...] Nel progetto pilota "Scuola e cibo" sono state fatte tutta una serie di riunioni e dal progetto pilota si è passati poi alla proposizione nazionale sulle quarte e quinte elementari, con presentazione e formazione dei referenti. Però anche in questo caso ad avanzamento progressivo, durante il primo anno di sperimentazione le scuole hanno prodotto tutta una serie di documenti molto interessanti relativi alle attività, ma per il secondo anno c'è stato un taglio rilevante di fondi e quindi l'implementazione è diventata più difficile.[...] Noi