L’Ente nazionale per l’assistenza agli orfani dei lavoratori italian

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45 _{Cfr. De Tonia L., Servizio sociale d’istituto. Note su un’esperienza di servizio sociale d’istituto} realizzata dall’ONMI nell’anno 1958-1960;. Busnelli Fiorentino E., Il servizio sociale di gruppo negli istituti, in Maternità ed infanzia, n.9, settembre, 1965; Gatti F., L’affidamento del minore in istituto: Problemi e considerazioni, in Maternità ed Infanzia, n.5, maggio, 1969; Canario Rizzoli M. P., Falcitelli Boruffi L., Il Servizio Sociale dell’ONMI e gli istituti educativo - assistenziali, in Maternità ed Infanzia, n.1, gennaio, 1967.

46 _{D’ora in poi verrà citato l’acronimo ENAOLI}

, la cui ideazione avvenne nel 1940 a seguito di una tragica esplosione verificatasi a Piacenza, che provocò la morte di molti lavoratori, rendendone orfani i figli. Furono gli allora dirigenti dell’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro a pensare ad un’iniziativa straordinaria che doveva tradursi nella realizzazione di un collegio, che potesse accogliere questi orfani fino a quando non si fosse stati in grado di restituirli alle loro case ed alla società. Quest’opera fu realizzata attraverso l’istituzione di un ente per l’assistenza agli orfani dei lavoratori italiani(EAOLI), che avvenne con il decreto n.987 del 27 giugno del 1941. Il decreto elaborato d’urgenza, non ordinava degli organi amministrativi e di fatto venne preposto alla sua guida un commissario e la sua gestione fu direttamente affidata all’istituto infortuni. La

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guerra rese difficili i primi passi dell’ente, per via dell’alto numero di orfani e delle scarse risorse per far fronte ai loro bisogni. Ciononostante, alla fine della guerra il dirigente del Dicastero all’Industria, Giovanni Gronchi, decise di valorizzare l’idea avuta dai fondatori e pertanto attraverso un decreto di nomina provvide, nel 1944, ad affidare l’opera ad un commissario straordinario che aveva il compito di rivedere l’impostazione giuridica, le strutture organizzative ed il contenuto educativo ed assistenziale 47. Nel giro di un quadriennio(1942-1947) i collegi, sia quelli a gestione diretta che in esclusiva, saturarono la disponibilità dei posti, passando da 442 orfani assistiti nel 1942, a 3.011 orfani assistiti nel 194748

47_{. Giaccone E., L’assistenza agli orfani dei lavoratori in Italia, Edizione 5 Lune, Roma, 1955.} 48 _{L’assistenza agli Orfani dei Lavoratori – L’E.N.A.O.L.I. . Tesi di diploma dell’A.S. Sergio Bonelli} – Relatore: Avv. G. Miraldi, 1955.

. Tale circostanza, spinse l’ente a convenzionarsi con istituti gestiti da terzi. Solo nel 1948, in armonia con lo spirito della Costituzione Repubblicana, l’assistenza venne estesa a tutti gli orfani dei lavoratori di cui la madre o il padre era soggetto ad assicurazioni sociali obbligatoria. Nella data del 23 di marzo del 1948 nacque l’ENAOLI, le cui finalità contenute nell’art.2 della legge istitutiva erano quelle di provvedere al mantenimento e all’educazione morale, civile e professionale degli orfani, attraverso l’istituzione e la gestione di collegi-convitti propri, o mediante il ricovero in collegi-convitti, istituti ed altri enti, alla cui gestione poteva eventualmente concorrere. Inoltre, l’ente aveva il compito di provvedere dell’avviamento e del collocamento professionale degli orfani. L’assistenza morale e materiale veniva prestata anche attraverso altre modalità, quali: borse di studio; soggiorni climatici; premi dotalizi; ecc. Sostanzialmente, si passò da un intervento volto al soddisfacimento dei bisogni fondamentali dell’orfano quali la fame, le malattie, ed il vestiario, all’estensione di una serie di altre forme di assistenza, prima citate, e facenti parte integrante della finalità che il legislatore si proponeva di regolamentare con questa legge. A ben vedere, tra le varie forme di assistenza previste quella prevalente era l’assistenza convittuale che nel 1955, come è riportato nella tabella n.1, raggiunse la cifra di circa 14.000 orfani accolti nei 358 collegi ENAOLI dei quali: 7 a gestione diretta, 39 convenzionati in esclusiva e 312 soltanto convenzionati.

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Tabella n.1 L’assistenza convittuale

ANNO MASCHI FEMMINE TOTALE

1948 2.156 1.409 3.565 1949 3.281 1.849 5.130 1950 4.410 2.393 6.803 1951 6.475 3.303 9.778 1952 7.778 4.007 11.785 1954 8.839 4.583 13.422 1955 9.142 4.766 13.908

Fonte: Giaccone E., «L’assistenza agli orfani dei lavoratori in Italia», Edizioni 5 Lune, Roma,1955

Proprio, dalle parole di un dirigente regionale dell’ente viene descritto il tipo d’intervento offerto agli orfani:

«…l’intervento che veniva realizzato per questi ragazzi, che vivevano un grave lutto, quale quello di un genitore, era un intervento basilare perché si offriva un pasto ed un letto dove dormire. Io fui chiamato negli anni cinquanta da Faustini che mi incaricò di riflettere sulla vita che questi ragazzi conducevano in istituto. Mi occupai di promuovere la deistituzionalizzazione, che alla fine degli anni sessanta era diventata uno slogan, e lo feci promuovendo il servizio sociale che poteva dare delle risposte calzanti alle esigenze dei minori. Il lavoro svolto dall’ente in un primo momento era quello di controllare la posizione familiare di tutti gli aventi titolo all’assistenza attraverso il riscontro che si poteva avere con l’I.N.A.I.L. Ricordo che da un censimento dell’I.N.P.S. nel 1947 in Italia c’erano settecentomila orfani e ad un quarto di questi spettava l’assistenza ENAOLI. …l’intervento era di smistamento degli orfani ai diversi istituti dell’ENAOLI, oppure quando si riteneva che l’orfano non

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rientrasse nella categoria di assistibili si mandava all’ONMI o all’ENMPF, ecc…(intervista n.2- direttore centro ispettivo regionale ENAOLI)».

In un primo momento questa organizzazione si occupava di gestire gli orfani attraverso la sola immissione in collegio con la finalità di assisterli a livello materiale e di avviarli al lavoro. In un testo dell’ENAOLI vengono elencati i vari collegi di cui l’ente si avvaleva con i relativi indirizzi professionali, l’uniforme che indossavano, e vengono descritti nel dettaglio i riti a cui i ragazzi dovevano sottoporsi. Riti e divise avevano il valore di confermare l’appartenenza dei minori all’ente. In particolare, veniva celebrata la giornata ENAOLI, che coincideva con la festa dei lavoratori ed erano organizzate delle celebrazioni in cui gli enaolini- nome conferito ai ragazzi dei collegi ENAOLI- ringraziavano i loro benefattori49

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Giaccone E., L’assistenza agli orfani dei lavoratori in Italia, Edizioni 5 Lune, Roma,1955.

. In verità, i collegi si caratterizzavano come delle strutture assistenziali in cui l’accesso dell’orfano non rappresentava un vero e proprio diritto che nasceva al verificarsi dell’evento morte, ma avveniva in seguito all’accertamento del possesso di un titolo all’assistenza, che era costituito dall’essere orfano di genitori morti per infortunio sul lavoro e soggetti ad assicurazioni obbligatorie. Con il D.L. n.327, recante la data del 03/03/1948, venne delineata la strutturata organizzativa e rivisti i suoi contenuti, sia dal punto di vista dell’estensione della fascia di orfani assistibili, sia in relazione alle prestazioni e alle finalità educative. Come si legge nel regolamento l’ente si articolava nella sede della direzione generale, nei vari centri ispettivi regionali e zonali e nei collegi di proprietà, mentre per ciò che riguardava il suo finanziamento ad esso concorrevano i contributi dell’Inail e delle Casse Marittime, e la specifica aliquota contributiva dell’Inps. Personalità di spicco, come quella dei presidenti Giaccone e Tavazza, iniziarono a pensare a forme diverse di assistenza rispetto ai collegi anche alla luce delle condizioni deficitarie, a livello strutturale ed educativo, in cui molti di questi collegi versavano. Per modificare il tipo di assistenza offerta dall’ente e quindi

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rispondere in maniera globale al bisogno, Giaccone decise di introdurre assistenti sociali nell’ente, sulla scorta dell’esperienza che lo stesso aveva avuto presso L’Ente per la Protezione Morale del Fanciullo e presso l’Inail, in cui già lavoravano gli assistenti sociali.

L’inserimento dell’assistente sociale era finalizzato a conoscere l’entità numerica degli orfani e la qualità dei bisogni che essi esprimevano, attraverso un’attività di ricerca sul campo tipica del servizio sociale, che rientrava in uno dei metodi che le scuole di servizio sociale proponevano ai loro studenti, che era appunto la ricerca di servizio sociale finalizzata all’intervento. Le prime indagini si svolsero oltre che sui dati dell’istituto per i lavoratori deceduti per infortunio, sugli archivi degli istituti che ospitavano gli orfani, e sulla realtà dei quartieri e delle borgate di Roma, poi di Napoli, ecc. A seguito del successo di queste ricerche, di cui non si ha documentazione50, il Consiglio d’amministrazione dell’ente attraverso un regolamento decise l’immissione in servizio di 309 assistenti sociali51

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Il materiale di ricerca non è stato ritrovato si presume che sia stato distrutto a seguito di un incendio di una delle sedi dell’ENAOLI di Roma alla fine degli anni 70. Questa informazione è stata ricavata nel corso dell’intervista con il direttore regionale dell’ENAOLI della regione Toscano che ha collaborato con il dirigente generale dell’ente.

51 _{Saraz M., 2008, pp.53-55 in Atti del IV incontro di studi organizzato da Sostoss in} collaborazione con l’Istituto Luigi Sturo, Roma, 18 Novembre, 2005, Servizio sociale e ricerca al 1945 al 1970: La ricerca degli assistenti sociali negli enti nazionali di intervento sociale e nei progetti di sviluppo comunitario, Aracne, Roma, 2009.

. Attraverso la conoscenza dei bisogni, il servizio sociale doveva operare una lettura dei bisogni che si presentavano nei vari territori, ed offrire trattamenti individualizzato per la risoluzione dei problemi attinenti ad i singoli casi. Il servizio sociale, attraverso il lavoro dell’assistente sociale, doveva essere in grado di svolgere essenzialmente tre principali compiti: fare arrivare l’assistenza là dove si manifestava il bisogno senza aspettare che la richiesta giungesse allo sportello dell’ufficio di servizio sociale dell’ENAOLI; svolgere un indagine oltreché sui bisogni del minore anche su quelli espressi dalla famiglia e studiare l’ambiente in cui l’orfano viveva; presentare delle proposte operative di risoluzione del caso agli uffici dell’ente. Nel complesso l’intervento si sarebbe dovuto caratterizzare come la premessa per altri tipi d’intervento attuati dall’ENAOLI, di cui il collegio

106 avrebbe dovuto rappresentare l’extrema ratio52

Ad avvalorare le affermazioni di questo intervistato, interviene quanto affermato da Maria Quarto negli anni ’50 in un documento dattiloscritto, in cui la stessa mette in evidenza il ruolo innovativo delle assistenti sociali in questo ente. La Quarto afferma che il servizio sociale svolse un ruolo molto innovativo, poiché impostò un lavoro nuovo con gli orfani e le famiglie, contribuì alla deburocratizzazione delle strutture e degli uffici dell’ente, ad una maggiore conoscenza dei bisogni attraverso la ricerca, stabilendo rapporti di collaborazione e con le componenti amministrative, educative dell’organizzazione, e con i vari enti assistenziali attivi in quel periodo storico

. Come ricorda uno direttori di un centro ispettivo dell’ENAOLI:

«…le assistenti sociali svolsero un’importante funzione nell’ente poiché riuscirono ad avviare un dialogo anche con gli altri enti assistenziali per minori, ma a loro si deve anche il ripensamento della modalità di erogare assistenza, perché quello che misero in evidenza era che i bisogni dei minori dovevano essere trattati in maniera differenziata. Inoltre, proprio in virtù del lavoro che svolgevano nell’immissione dei minori in collegio, loro cercavano di attivare forme di assistenza semi-convittuale e di assistenza alle famiglie e solo quando notavano una assenza quasi totale della famiglia procedevano con l’inserimento dell’orfano in collegio(intervista n.2- direttore regionale di un centro ispettivo ENAOLI)».

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«…è vero che con l’introduzione di queste figure si avviò una collaborazione ed una riflessione comune con gi altri enti che diede vita a numerose

. Ritornando a quanto ha affermato nell’intervista l’ex direttore regionale di un centro ispettivo :

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Giaccone E., «L’assistenza agli orfani dei lavoratori in Italia», Edizioni 5 Lune,

Roma,1955,pp.42-44.

53 _{Quarto M., Servizio Sociale: Il rispetto del principio di autodeterminazione, in Notiziario} ENAOLI, n.4-5, 1960, pp.12-17.

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conferenze ed incontri, ma nei fatti quello che accadeva era che ci si limitava a rimandare il minore che non rientrava nel tipo di categoria assistenziale di un ente all’altro ente che invece prevedeva per questo soggetto x un intervento. Purtroppo, il portato d’innovazione che poteva avere il servizio sociale venne molto ridotto dalle pratiche burocratiche dell’ente(intervista n.2- direttore centro ispettivo ENAOLI)».

Per effettuare un’indagine sui bisogni dei minori e di conseguenza pianificare gli interventi assistenziali idonei l’ENAOLI si avvalse dell’intervento del servizio sociale, teso a reperire gli orfani e ad effettuare interventi differenziati nei loro confronti. Il metodo utilizzata era quello del servizio sociale, in virtù del quale veniva svolta un’analisi individualizzata sul singolo caso, a cui seguiva un provvedimento assistenziale concordato con l’orfano e la sua famiglia. Se questi erano i modi attraverso i quali operava l’assistente sociale dell’ENAOLI, e se la finalità era quella di disporre di diverse forme di assistenza, di cui quella convittuale doveva servire ad accogliere minori la cui famiglia era pressoché assente, nei fatti vi furono diverse difficoltà che limitarono di molto l’impatto che queste innovazioni avrebbero dovuto avere sulla vita degli orfani. A fronte di una pluralità d’interventi, quali i soggiorni climatici, l’assistenza sanitaria e scolastica, l’avviamento ed il collocamento al lavoro, l’assistenza semi-convittuale, quello maggiormente praticato rimase l’assistenza in collegio, che impegnava il 70% del bilancio dell’ENAOLI. Per sommi capi i compiti che gli assistenti sociali svolsero furono quelli di: preparare il minore e la famiglia all’ammissione in collegio e alle dimissioni; di presentare il caso all’istituto e di verificarne periodicamente l’idoneità dell’affidamento in corso; di intervenire presso l’istituto laddove si verificavano situazioni che richiedevano l’intervento dell’ente o della famiglia; di richiamare i centri ispettivi di zona a valutare particolari situazioni che si creavano negli istituti di competenza54

54 _{Servizio II, a cura di, Assistenza convittuale e semiconvittuale, in Notiziario ENAOLI, N.3,} 1968, pp.3-6.

. In merito a ciò si riportano alcune frasi pronunciate dall’intervistato:

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«…con grande rammarico devo dire, per correttezza intellettuale, che i compiti che si trovò a svolgere l’assistente sociale furono per la maggior parte compiti puramente amministrativi, di gestione di pratiche, e l’attività di controllo dei collegi non era finalizzata a valutare l’efficacia dell’intervento convittuale ma solo a verificare che i collegi seguissero le indicazioni date dall’ente a livello strutturale (intervista n.2- direttore regionale di un centro ispettivo ENAOLI )».

Tuttavia, sul finire degli anni ’60 furono proprio gli assistenti sociali insieme agli educatori che attraverso la partecipazione ad un’indagine nazionale misero in discussione la modalità d’intervento dell’ente. L’indagine era focalizzata all’analisi dell’inserimento sociale e professionale di trentamila orfani assistiti in collegio e coinvolgeva, attraverso la somministrazione di questionari ed interviste, i direttori dei collegi e gli ex allievi. Dalla raccolta e dall’analisi di questo materiale si avviò un dibattito interno all’ente sull’efficacia dell’esperienza convittuale e si ipotizzarono nuove linee operative per i collegi, ma soprattutto venne messa in luce la necessità di trovare delle soluzioni alternative al collegio. Tra le soluzioni alternative quella venne considerata come prioritaria era l’assistenza del minore in famiglia, o l’affidamento del minore presso una famiglia affidataria. I risultati di questa indagine nazionale sui collegi ENAOLI, condotta da Saraz, furono molto criticati tanto che la sua stesura venne bloccata alle bozze di stampa. I risultati di questa ricerca e di altre ricerche non pubblicate ebbero il merito di ipotizzare il superamento dell’ENAOLI come ente categoriale di assistenza rivolto agli orfani dei lavoratori, e pertanto di trasferire servizi, prestazioni e personale alle Regioni ed ai Comuni in linea con la legge costituzionale di trasferimento agli enti territoriali delle funzioni di assistenza sociale.

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