Esiti dell’analisi a campione PTPC 2017-2019

Come sopra accennato, nel corso del 2017 l’Autorità, in collaborazione con l’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, ha svolto un’analisi dei PTPC riferiti al triennio 2017-2019, al fine di identificare le principali criticità incontrate dai soggetti tenuti alla predisposizione delle misure di prevenzione della corruzione. E’ stato preso in esame un campione di 577 amministrazioni afferenti a diversi comparti, tra cui: ministeri, enti pubblici non economici, agenzie ed altri enti nazionali, regioni e province autonome, province e città metropolitane, comuni di piccole e grandi dimensioni, aziende sanitarie locali e ospedaliere, istituti di ricoveri e cura a carattere scientifico, camere di commercio, università statali e ordini professionali.

I risultati della valutazione confermano, in via generale, il progressivo miglioramento sia in termini quantitativi (con riferimento alla propensione delle amministrazioni ad aggiornare i Piani), sia qualitativi (con riferimento al contenuto degli stessi), già rilevato nel precedente monitoraggio. E’ emerso tuttavia un andamento non sempre omogeneo, caratterizzato da un trend positivo maggiormente apprezzabile in alcuni comparti, quale quello delle aziende sanitarie. Al contrario, altri settori, ad esempio il comparto dei ministeri, rispetto ai dati degli anni precedenti, denotano un trend negativo, in particolare in termini di coinvolgimento dell’organo di indirizzo politico e degli altri attori interni ed esterni.

In sintesi, gli esiti del monitoraggio possono essere schematizzati come segue:

- una crescita nel tempo del numero delle amministrazioni che adottano e pubblicano il PTPC: il 24,8% delle 557 amministrazioni oggetto di analisi ha infatti adottato la prima

Autorità Nazionale Anticorruzione 51

versione del PTPC 2013-2015; il 76,1% la versione del PTPC 2014-2016; l’81% la versione del PTPC 2015-2017; l’89,4% la versione 2016-2018;

- un miglioramento della capacità delle amministrazioni di predisporre i propri PTPC anche se permangono diverse criticità in particolare nelle fasi del processo di gestione del rischio, maggiormente accentuate su alcuni comparti;

- uno scarso coordinamento del PTPC con gli altri strumenti di programmazione adottati dalle amministrazioni.

Si riporta, di seguito, l’esito della valutazione, con riguardo ai diversi elementi presi in esame.

Il processo di approvazione

Il monitoraggio 2017 ha evidenziato che le informazioni riguardanti il processo di approvazione dei Piani continuano a non essere sufficientemente chiare. Solo in una percentuale limitata di casi (19,2%) sono state esplicitate le modalità di coinvolgimento degli organi di indirizzo politico amministrativo e/o degli uffici di diretta collaborazione tramite il cosiddetto “doppio passaggio” secondo cui, in particolare per gli enti territoriali, è auspicata l’approvazione di un primo schema di carattere generale di PTPC e, successivamente, del PTPC definitivo. La consultazione pubblica, preliminare all’adozione del Piano, resta poco diffusa, avendovi fatto ricorso solo il 10,4% delle amministrazioni. L’Autorità ha quindi segnalato l’opportunità di rafforzare, dandone conto nel PTPC, il coinvolgimento dell’organo di indirizzo, della struttura organizzativa e degli stakeholder esterni, anche indicando il numero di soggetti coinvolti e le modalità di coinvolgimento e di partecipazione nel processo di gestione del rischio.

Il ruolo del Responsabile per la Prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT)

In merito al ruolo del RPCT, l’analisi ha mostrato un buon livello di recepimento della normativa e, nella maggioranza dei casi (56,4%), sono chiariti i poteri di interlocuzione e controllo del RPCT, mentre solo una parte delle amministrazioni (29,1%) ha specificato l’attribuzione di un supporto conoscitivo e operativo a tale figura o di una struttura di supporto (4,1%). Il comparto in cui si riscontra un trend maggiormente positivo è quello degli enti locali, mentre nei ministeri e nelle regioni vi sono ancora molte criticità. Si è pertanto raccomandato di precisare nei PTPC quali soggetti coadiuvano il RPCT nella predisposizione e attuazione della strategia di prevenzione della corruzione all’interno dell’organizzazione, con i relativi compiti e responsabilità.

Autorità Nazionale Anticorruzione 52

Il sistema di monitoraggio

Il sistema di monitoraggio presenta ancora notevoli carenze, che possono pregiudicare l’efficacia complessiva dei PTPC. Una parte non prevalente delle amministrazioni (33%) ha correttamente identificato tempi e responsabili, mentre oltre la metà dei Piani esaminati contiene riferimenti generici al sistema di monitoraggio o non lo esplicita in alcun modo. Si è pertanto ribadita l’importanza di illustrarne le modalità di attuazione nei Piani e di dare conto delle risultanze dei precedenti monitoraggi, utili nella fase di riprogrammazione della strategia di prevenzione della corruzione.

Il coordinamento con gli strumenti di programmazione

Anche il coordinamento del PTPC con gli strumenti di programmazione (in particolare il Piano della performance), spesso solo genericamente richiamato, non risulta del tutto soddisfacente. Solo un terzo dei PTPC contiene gli obiettivi strategici e operativi (o di struttura) in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza previsti nel Piano della performance.

L’analisi del contesto esterno

Si è riscontrato un sensibile aumento delle amministrazioni (circa il 73%) che hanno effettuato l’analisi del contesto esterno. Tuttavia resta significativa la percentuale che la realizza sulla base di pochi dati o di dati non significativi (34%) o che, pur disponendo di informazioni pertinenti, non le utilizza in modo efficace per illustrare l'impatto di tali variabili sul rischio corruzione (28%). E’ quindi evidente la necessità di migliorare la capacità delle amministrazioni di saper leggere ed interpretare le dinamiche socio-territoriali in funzione del rischio corruttivo cui possono essere esposte e di tenerne conto nella redazione del Piano.

La mappatura dei processi

In esito al monitoraggio la mappatura dei processi risulta tendenzialmente non adeguata in termini di completezza. In via generale, nei PTPC è presente l’analisi dei processi delle cd. “aree obbligatorie”, ma solo nel 52% dei casi è stata effettuata anche quella delle aree a rischio cosiddette “generali” come individuate nel PNA 2015 (incarichi e nomine, gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio, controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni, affari legali e contenzioso). Inoltre, una parte non trascurabile delle amministrazioni (21%) continua a considerare la mappatura come una mera elencazione dei processi, non corredandola con una descrizione delle fasi e/o delle attività e dei responsabili. I risultati migliori sono stati registrati nelle aziende ospedaliere, comuni e ministeri, in cui emerge una diminuzione del numero di amministrazioni

Autorità Nazionale Anticorruzione 53

che ha interpretato la mappatura esclusivamente come un elenco di processi; al contrario, nelle regioni si registra un incremento, seppur lieve, dei casi in cui è presente esclusivamente l’elenco dei processi.

L’analisi e la valutazione del rischio

L’analisi e la valutazione del rischio sono effettuate dalla maggior parte delle amministrazioni che, tuttavia, non sempre ne hanno individuato le cause. Resta comunque elevato il numero di PTCP in cui gli eventi rischiosi non sono identificati (29%). La metodologia più diffusa per la valutazione dell’esposizione al rischio dei processi è quella definita nel PNA 2013. Dal monitoraggio emerge la difficoltà incontrata dalle amministrazioni nel ricercare soluzioni più adeguate alle loro peculiarità e necessità attraverso strumenti di valutazione coerenti con le caratteristiche distintive dell’organizzazione che si appresta a realizzare l’analisi.

Il trattamento del rischio

Per quanto concerne il trattamento del rischio, rispetto alle precedenti rilevazioni si riscontra in via generale un progressivo miglioramento per tutti i comparti in esame, con riferimento, in particolare, alla indicazione e alla progettazione delle misure specifiche, correlate all’analisi del rischio, ad eccezione del comparto delle regioni, in cui si evidenzia un trend, seppur debolmente, negativo.

Sezione del PTPC dedicata alla trasparenza

Con riguardo alla sezione del PTPC dedicata alla trasparenza, il 95% delle amministrazioni, per effetto della nuova disciplina, ha unificato in un solo strumento il PTPC e il Programma triennale della trasparenza e dell’integrità. Tuttavia non sempre sono precisate le soluzioni organizzative idonee ad assicurare l’adempimento degli obblighi di pubblicazione, essendo carenti le informazioni sui tempi e sui responsabili della pubblicazione; solo il 40% dei PTPC esaminati, infatti, ha dato evidenza di tali indispensabili elementi.

Approfondimento contratti pubblici

Il monitoraggio ha rilevato un discreto livello di adeguamento dei PTPC esaminati alle indicazioni fornite con l’Aggiornamento 2015 al PNA, nella parte dedicata ai contratti pubblici. Le amministrazioni manifestano una progressiva capacità di effettuare l’autoanalisi organizzativa, con riguardo a tutte le fasi in cui si articola l’appalto, come suggerito dall’Autorità. Più in dettaglio, la percentuale di amministrazioni che include nella mappatura i processi per le diverse fasi

Autorità Nazionale Anticorruzione 54

dell’approvvigionamento si attesta al 41,5% per la fase di programmazione, al 44% circa per la fase di progettazione della gara, al 45% per la fase della selezione del contraente, al 38% circa per la verifica dell’aggiudicazione e stipula del contratto, al 41% circa per la fase di esecuzione e al 30% per la fase finale di rendicontazione.

Approfondimento sanità

Per quanto concerne gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, dall’analisi dei PTPC 2017-2019 emerge un sensibile miglioramento rispetto al monitoraggio precedente. Gli enti mostrano un buon livello di adeguamento, seppur non ancora ottimale, alle indicazioni contenute nella parte speciale “Sanità” dell’Aggiornamento 2015 al PNA. Nei Piani sono infatti considerate le aree di rischio e le misure specifiche trattate nel predetto Aggiornamento. In particolare, sono esaminati i seguenti temi: attività libero professionale e liste di attesa (75% nelle aziende ospedaliere e il 72% nelle aziende sanitarie); rapporti contrattuali con privati accreditati (29% nelle aziende ospedaliere e il 64% delle aziende sanitarie); farmaceutica; dispositivi e altre tecnologie: ricerca, sperimentazioni e sponsorizzazioni (71% nelle aziende ospedaliere e 74% delle aziende sanitarie); attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero (45% delle aziende ospedaliere e 54% delle aziende sanitarie).