I provvedimenti sanzionatori, il potere d’ordine e le raccomandazioni

Il potere sanzionatorio

Nell’esercizio del potere sanzionatorio, previsto dall’art. 19, co.5, lett. b), del d.l. 90/2014, per i casi di omessa adozione del PTPC e del codice di comportamento, l’Autorità ha ritenuto di dover

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privilegiare la scelta di tutelare l’interesse pubblico violato rispetto alla repressione delle infrazioni commesse e, in tale prospettiva, il Regolamento in materia sanzionatoria ha previsto diverse modalità di definizione del procedimento, qualora il sanzionato si ravveda ed elimini o attenui le conseguenze dell’infrazione commessa.

Al riguardo, si rappresenta che, nei 50 procedimenti sanzionatori esaminati nel corso del 2017, in 41 casi le amministrazioni hanno dimostrato, dopo l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, di aver concretamente adempiuto all’adozione dei provvedimenti previsti dalla legge 190/2012, in 8 casi il procedimento è proseguito concludendosi con l’irrogazione della sanzione e in un caso ha dato luogo a un atto di diffida.

L’archiviazione dei procedimenti sanzionatori, in alcuni casi, è stata effettuata perché è stata dimostrata l’adozione del PTPC nei termini di legge, anche se non risultava pubblicato il documento, in altri per l’assenza dell’elemento psicologico della colpa.

L’omissione dei prescritti documenti di programmazione anticorruzione ha riguardato per lo più i comuni (38 casi); in molti casi, l’accertamento del mancato adempimento è stato eseguito a seguito della segnalazione di fatti illeciti verificatisi presso le amministrazioni; in tali evenienze l’Autorità ha proceduto alla verifica dell’avvenuta individuazione da parte delle amministrazioni interessate di idonee misure di prevenzione da applicarsi nelle aree di attività amministrativa di maggiore esposizione al rischio di corruzione, piuttosto che fermarsi al puntuale accertamento di fatti ai fini dell’attivazione delle responsabilità personali, di competenza dell’autorità giudiziaria o amministrativo-contabile.

Altra ricorrente tipologia di infrazioni riguarda il mancato aggiornamento annuale dei PTPC che, essendo documenti aventi natura dinamica, debbono recepire tutti gli accadimenti che via via si verificano nella vita dell’Amministrazione. Non sempre, tuttavia, è stato compreso l’intento programmatorio del Piano e, in qualche caso, l’Autorità ha dovuto sanzionare il mancato aggiornamento di detti documenti.

Il ricorrere di situazioni di mancato aggiornamento ovvero di pubblicazione “delle sole misure aggiornate” ha indotto alla pubblicazione del comunicato del Presidente del 16 marzo 2018, con il quale è stata richiamata l’attenzione delle Amministrazioni sull’obbligatorietà dell’adozione, ciascun anno, alla scadenza prevista dalla legge del 31 gennaio, di un nuovo completo PTPC, valido per il successivo triennio (ad esempio, per l’anno in corso, il PTPC 2018-2020).

Il potere d’ordine

Con riferimento al potere d’ordine riconosciuto all’Autorità dall’art.1, co.3, della l. 190/2012 in rapporto alle funzioni di vigilanza definite al comma 2, lettera f) della medesima legge, i

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procedimenti avviati nel corso del 2017 hanno riguardato, per la maggior parte, il mancato rispetto delle prescrizioni recate dalla l. 190/2012, ovvero la discordanza tra le misure di prevenzione adottate dagli enti e la reale condotta amministrativa.

Si rammenta che tale potere non ha contenuto sanzionatorio, ma ha lo scopo di assicurare, in modo tempestivo, il rispetto degli obblighi di cui alla citata legge. In questa prospettiva il potere d’ordine può essere considerato come un potere conformativo e dissuasivo a scopo collaborativo. Momento finale del procedimento è dato, infatti, dalla pubblicazione del provvedimento stesso sul sito dell’Autorità e su quello dell’amministrazione destinataria e costituisce, quindi, una sorta di sanzione reputazionale.

La conferma della capacità dissuasiva/collaborativa del potere d’ordine dell’ANAC è costituita dal fatto che di tutti i procedimenti avviati e definiti dall’Autorità solo uno ha avuto come esito finale l’adozione di un provvedimento d’ordine, laddove in tutti gli altri casi le amministrazioni si sono conformate alle richieste dell’Autorità nel corso dell’istruttoria. Pertanto a fronte di 23 atti di diffida, ai sensi dell’art. 1, comma 3, della L. 190/2012, solo in un caso ha fatto seguito l’adozione di un provvedimento d’ordine, in quanto nel resto dei casi di diffida le Amministrazioni si sono conformate alle richieste dell’Autorità.

Ulteriormente nel corso dell’attività di vigilanza svolta nel 2017 è stato registrato un aumento del numero di procedimenti conclusisi con atti di raccomandazione, rispetto al numero dei procedimenti che hanno dato luogo a diffide, provvedimenti d’ordine e sanzioni.

Il potere di raccomandazione

La raccomandazione, prevista dall’art. 11 del Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di prevenzione della corruzione, indirizzata alle amministrazioni interessate, rappresenta una sorta di sollecitazione ad adottare determinate misure di prevenzione della corruzione da inserire nei propri Piani (PTPC); tanto nel presupposto che l’attività di vigilanza ha la finalità di individuare le aree di attività amministrativa di maggiore esposizione al rischio di corruzione quanto nella considerazione della necessità di dover dare adeguato sostegno, alle amministrazioni e agli altri soggetti tenuti, nell’adozione e attuazione di concrete misure di prevenzione della corruzione.

Gli stessi PNA contengono ripetute raccomandazioni affinché le amministrazioni comprendano misure anticorruzione, obiettivi per l’azione amministrativa, misurazione della performance in un unico processo di rilettura della propria organizzazione e dei propri procedimenti, che curi, insieme, buon andamento e imparzialità.

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Al riguardo si evidenzia che, in 15 casi di PTPC risultati carenti in qualche misura di prevenzione di corruzione, l’Autorità ha definito i relativi procedimenti con altrettante raccomandazioni. Tale attività di supporto nell’adozione di misure di prevenzione più efficaci ad arginare il rischio corruzione viene poi seguita dal monitoraggio sulle azioni intraprese da parte delle Amministrazioni.