Le audizioni presso gli organi parlamentari

Organo competente ad accertare ed individuare le incompatibilità previste dal d.lgs. 175/2016.

Con l’atto di segnalazione n. 2 del 7 febbraio 2018 l’Autorità ha formulato alcune osservazioni riguardanti l’applicazione della disposizione contenuta all’art. 11, co. 8, del d.lgs 175/2016 che contempla una nuova fattispecie di incompatibilità, ovvero quella tra dipendente di un’amministrazione pubblica controllante o vigilante e amministratore della società controllata o vigilata da parte della stessa amministrazione pubblica. Al riguardo, è stato sottolineato che il TUSP, ferme restando le competenze dell’ANAC in relazione alle fattispecie di cui al d.lgs. 39/2013, non ha individuato l’autorità competente a vigilare sulla nuova ipotesi di incompatibilità ivi prevista. E’ stata quindi segnalata l’esigenza di una modifica normativa che consenta la piena attuazione della disciplina del d.lgs. 175/2016; in particolare, è stata evidenziata la necessità di fornite indicazioni sull’autorità competente a vigilare sulle nuove ipotesi di incompatibilità di cui all’art. 11, co.8, sul procedimento da seguire per l’accertamento dell’incompatibilità e sulle conseguenze che scaturiscono dal perdurare dell’inosservanza del divieto. Inoltre, è stata evidenziata la necessità di predisporre una disciplina transitoria in relazione all’entrata in vigore del regime dell’incompatibilità e di chiarire se il pubblico dipendente che si trovi in aspettativa possa continuare a ricoprire la carica di amministratore.

2.2 Le audizioni presso gli organi parlamentari

Il Presidente dell’Autorità, nel corso del 2017, è stato chiamato in più occasioni a confrontarsi con gli organi parlamentari su diversi argomenti di stretta competenza dell’Autorità.

Il 15 febbraio 2017 si è svolta presso la Commissione Agricoltura del Senato della Repubblica l’audizione avente ad oggetto “Disposizioni in materia di servizi di ristorazione collettiva” (A.S. n. 2327). Il disegno di legge in questione risponde a più esigenze, anche molto diverse fra loro, che vanno dalla promozione di abitudini alimentari corrette per la prevenzione di patologie cronico-degenerative, alla valorizzazione dei prodotti agricoli di qualità, quale leva per il mondo produttivo. In sede di audizione, è stato espresso apprezzamento per un disegno di legge che tenta di dettare nuove regole per coniugare politiche della salute con politiche più prettamente afferenti alla sfera economica. Allo stesso tempo, sono state proposte specifiche modifiche al testo per renderlo maggiormente compatibile con la legislazione in materia e con le specifiche competenze dell’Autorità. In particolare, è stato suggerito di modificare l’art. 5, comma 7, nella parte in cui si stabilisce che l’Autorità adotti il bando-tipo entro 90 giorni, individuando un termine più ampio e quindi compatibile con la consultazione degli stakeholders e la redazione

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dell’AIR e della VIR, oltre che, ovviamente, con la stesura del bando tipo stesso. È stata proposta, inoltre, una nuova diversa formulazione dell’art. 5, comma 9, avente ad oggetto l’elaborazione del prezzo medio del pasto, distinto per aree territoriali e per tipologia di ristorazione pubblica, in maniera da renderla maggiormente aderente alla legislazione vigente ed alle indicazioni dell’Autorità.

Il 28 febbraio 2017 si è tenuta l’audizione avente ad oggetto il “Decreto-legge 9 febbraio 2017, n.8, (Nuovi interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016 e del 2017). Il disegno di legge prevede disposizioni volte a fronteggiare la situazione di particolare disagio delle popolazioni colpite dagli eventi sismici ed introduce misure - anche derogatorie della disciplina generale sugli affidamenti dei contratti pubblici - funzionali a garantire interventi più efficaci e più veloci per la realizzazione delle opere di ricostruzione nei territori colpiti dal sisma. In sede di audizione è stato specificato che si tratta di norme speciali limitate ai territori delle regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Molise. Tenuto conto della molteplicità delle disposizioni presenti nel disegno di legge, l’audizione si è limitata alle norme aventi ad oggetto ambiti di competenza dell’Autorità Nazionale Anticorruzione. E’ stato espresso apprezzamento per la scelta operata dal legislatore di accelerare il procedimento per l’affidamento degli incarichi a esperti in materia di prevenzione sismica e per l’introduzione della previsione con la quale si potranno affidare i predetti incarichi solo a soggetti iscritti nell’apposito elenco previsto all’art. 34 del decreto legge 17 ottobre 2016, n.189 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal sisma del 24 agosto 2016). Qualche dubbio è stato espresso riguardo al fatto che non risulta del tutto chiaro se il singolo esperto possa o meno concentrare più incarichi di importo inferiore a 40.000 euro, conferiti dallo stesso Comune. Mentre è apparsa di un certo interesse la previsione di cui all’art. 8 rubricato “Legalità e trasparenza” nella parte in cui modifica l’art. 30, co. 6 del decreto legge n. 189/2016 prevedendo specifici controlli per gli operatori economici che desiderano partecipare alle procedure di gara per l’affidamento di contratti pubblici. Si è ritenuto che si tratti di una norma volta a contemperare l’esigenza di celerità nelle procedure per l’affidamento dei contratti pubblici senza però rinunciare alla garanzia che siano ammessi a partecipare alle gare pubbliche operatori economici affidabili e, in particolare, soggetti non sottoposti a tentativi di infiltrazione mafiosa. È stato anche proposto di modificare il co. 7 dell’art. 30 in modo da chiarire due aspetti logico-interpretativi. La prima modifica introduce un elemento “logicità” nel dettato normativo, precisando che sono iscritti di diritto all’Anagrafe non solo gli operatori economici iscritti entro i tre mesi antecedenti all’entrata in vigore del d.l. 189/2016 ma a fortiori anche quelli iscritti dopo l’entrata in vigore del medesimo decreto. La seconda proposta di modifica è volta a eliminare un dubbio interpretativo sorto con riferimento

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alla necessità o meno per l’operatore economico iscritto di diritto all’Anagrafe, in quanto già iscritto ad una “white list” secondo le previsioni temporali dello stesso co. 7, di dover presentare domanda di iscrizione all’Anagrafe. Tale seconda modifica, nel chiarire agli operatori di mercato che è necessario manifestare il proprio interesse a partecipare agli interventi di ricostruzione, precisa che è indispensabile presentare la domanda di iscrizione all’Anagrafe per vedersi riconosciuta l’iscrizione di diritto. La modifica scongiura possibili contenziosi, con rallentamento delle procedure di affidamento e gli interventi di ricostruzione, che potrebbero verificarsi laddove l’operatore economico, convinto della propria iscrizione ex lege all’Anagrafe, si veda escluso dalla procedura in quanto non ha presentato formale istanza di iscrizione.

Il 29 marzo 2017 è stata effettuata l’audizione del Presidente sia sul disegno di legge recante “Delega al Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali, nonché disposizioni per l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, per il riordino delle professioni sanitarie e per la dirigenza sanitaria del Ministero della salute” sia, presso l’VIII Commissione congiunta, sullo Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

L’audizione sullo schema di decreto recante disposizioni integrative e correttive al Codice è stata particolarmente rilevante non solo per il tema trattato, di estrema complessità e rilevanza per il Paese, ma anche per la consistenza del lavoro svolto. Nel corso dell’audizione il testo del decreto è stato analizzato articolo per articolo rappresentando per ciascuna norma eventuali dubbi e/o criticità presenti nel testo ed esprimendo apprezzamento per alcune scelte effettuate. Nel corso dell’audizione è stata più volte sottolineata l’esigenza di rispettare per quanto possibile, le scelte effettuate dal legislatore con il Codice, ritenendo che le scelte già operate fossero il frutto di un complesso e, in alcuni casi, coraggioso intervento del legislatore volto a semplificare il sistema delle procedure di gara rafforzando l’attenzione alla legalità e alla trasparenza negli affidamenti. L’11 aprile 2017 il Presidente è stato audito con riferimento allo Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175. Anche in questa occasione è stato ribadito l’interesse dell’Autorità per l’argomento in questione trattandosi di un ambito molto delicato. È stato espresso un giudizio positivo in relazione all’adozione del d.lgs. 175/2016 che ha rappresentato certamente un passo in avanti rispetto al passato anche se nel complesso il testo continua a presentare una serie di criticità che neanche lo schema di decreto correttivo sembra risolvere. È stato sottolineato che il decreto correttivo oltre a integrare e correggere, ove ritenuto opportuno, il testo decreto legislativo, interviene ad adeguare il citato decreto alle statuizioni della Corte costituzionale a seguito della pronuncia n. 251/2016. Apprezzamento è stato formulato per

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l’introduzione di un rinvio al decreto legislativo 33/2013 e, quindi, per l’attenzione riservata al principio di trasparenza.

Il 18 maggio 2017 si è svolta presso la Camera dei Deputati - Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema di accoglienza, di identificazione ed espulsione, nonché sulle condizioni di trattenimento dei migranti e sulle risorse pubbliche impegnate - l’audizione avente ad oggetto lo Schema di capitolato di gara di appalto per la fornitura di beni e servizi relativi al funzionamento dei centri di primo soccorso ed accoglienza, dei centri di prima accoglienza, delle strutture temporanee di accoglienza, dei centri di identificazione ed espulsione, rispettivamente previsti dal decreto legge 30 ottobre 1995, n, 451, convertito con la legge 29 dicembre 1995, n. 563, dagli articoli 9 e 11 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 e dall’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. La richiesta di audizione è stata particolarmente apprezzata in quanto l’argomento era da tempo all’attenzione dell’ANAC che, nel corso degli ultimi due anni, si è espressa sia con l’adozione di pareri, sia con lo svolgimento di specifiche attività di vigilanza nonché con l’adozione di atti a carattere generale. L’audizione è stata l’occasione per formulare osservazioni, anche critiche, sui sistemi di accoglienza senza tralasciare di osservare che le associazioni di volontariato e le cooperative sociali rappresentano un valore aggiunto per il Paese e che eventuali impropri utilizzi non devono essere assunti a fenomeni di carattere generale ma devono essere considerati limitatamente alle situazioni descritte. Sarebbe errato demonizzare il ruolo da essi svolto considerato che esercitano funzioni importanti e rappresentano una delle parti migliori del Paese, ma allo stesso tempo sarebbe miope non porre in rilievo, in specifici contesti, l’esistenza di fenomeni di infiltrazione da parte della criminalità.

L’audizione ha avuto ad oggetto il decreto ministeriale recante il nuovo schema di capitolato per la fornitura di beni e servizi relativi alla gestione e al finanziamento delle strutture di accoglienza dei migranti adottato dal Ministero dell’Interno il 7 marzo 2017. Il nuovo decreto ministeriale ha lo scopo di dettare nuove e più puntuali disposizioni in materia di affidamento dei servizi di accoglienza in un’ottica di massimo rigore e pieno rispetto della disciplina sui contratti pubblici nonché di tutela e rispetto della dignità dei migranti. L’audizione è stata l’occasione per analizzare lo schema di capitolato di gara di appalto, predisposto in collaborazione con l’Autorità. Con riferimento al capitolato di gara di appalto è stato osservato che esso ha preso le mosse da un’esigenza di revisione profonda delle modalità procedurali di affidamento delle gare per l’approvvigionamento dei centri di accoglienza, resa evidente anche dagli interventi dell’Autorità. Le ragioni dell’intervento sono da ricercare nell’arrivo di un consistente flusso migratorio non programmato, nella disarticolazione del sistema di accoglienza in centri di differenti dimensioni e nella nuova disciplina dei contratti pubblici. Il nuovo schema di capitolato di gara d’appalto

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persegue obiettivi importanti che dovranno consentire al Paese di garantire livelli uniformi di accoglienza su tutto il territorio nazionale tenendo conto della peculiarità di ciascuna tipologia di centro; favorire una maggiore articolazione e flessibilità della fornitura dei servizi relativi al funzionamento e alla gestione dei centri di identificazione ed espulsione e dei centri di accoglienza per i richiedenti protezione internazionale, da rapportare anche alla tipologia del centro, alla presenza di persone con esigenze particolari; garantire uniformità nelle procedure di affidamento nonché garantire la tutela della regole della imparzialità e della trasparenza.

Ha fatto seguito l’audizione, il 4 ottobre 2017, presso la Commissione Parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad essi correlati, avente ad oggetto le verifiche compiute dall’ANAC sulle gare per l’assegnazione di appalti di servizi nell’ambito del ciclo dei rifiuti e delle bonifiche in Italia, con particolare riferimento alle regioni Campania, Toscana e Lazio. Nonostante l’oggetto dell’audizione fosse limitato a tre regioni, si è ritenuto necessario effettuare una analisi generalizzata del fenomeno. Il settore dei rifiuti è un ambito particolarmente delicato e complesso che presenta problematiche che interessano tutte le realtà territoriali italiane sia al Nord sia al centro che al Sud. In molte regioni, infatti, la gestione dei rifiuti versa in condizioni fortemente critiche ed è attuata con meccanismi ben lontani dal sistema integrato voluto dal legislatore con il Codice dell’ambiente. Anche per questa condizione, fra i compiti demandati all’Autorità una particolare attenzione è stata dedicata all’attività di vigilanza sulle procedure di affidamento di servizi inerenti al ciclo dei rifiuti che, nel quadro dei servizi di pubblica utilità, sono caratterizzati da un elevato impatto economico, tali da essere suscettibili di ripercussioni negative a carico della collettività e da suscitare, come confermato da numerose vicende, gli interessi delle organizzazioni criminali, non di rado di stampo mafioso. Il rispetto delle regole che governa la scelta degli operatori chiamati a gestire tali servizi è dunque fondamentale per garantire standard qualitativi delle prestazioni in linea con i capitolati e con le disposizioni vigenti in materia di igiene e sanità pubblica. Da ciò anche l’importanza di arginare eventuali affidamenti irregolari disposti in favore di operatori economici sprovvisti dei prescritti requisiti di ordine generale e speciale, considerato che assume particolare rilievo il profilo di ordine pubblico relativo alla possibile ingerenza della criminalità negli appalti e, in genere, nelle commesse legate al ciclo dei rifiuti, stante il consistente profitto che può trarsi non solo dalla gestione diretta del ciclo dei rifiuti ma anche dall’indotto retrostante, caratterizzato da molteplici attività e da interessi anche di stampo clientelare/occupazionale.

È noto, infatti, che il settore dei servizi di raccolta e smaltimento rifiuti è un ambito molto sensibile ed anche per questo, l’Autorità ha ritenuto di porre in essere diverse tipologie di interventi che nel corso degli anni hanno confermato le ormai storiche disfunzioni e criticità che

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caratterizzano il sistema dei rifiuti tra cui le carenze nella programmazione e progettazione, l’elevata frequenza delle varianti e delle riserve, l’utilizzo ripetuto delle proroghe e la gestione frammentata dei servizi attinenti ai rifiuti nonché una spesso lacunosa verifica della rispondenza delle prestazioni effettivamente rese rispetto alle previsioni contrattuali. Ulteriori criticità riscontrate riguardano le modalità di gestione dei relativi servizi, spesso non in linea con gli standard qualitativi richiesti, nonché le procedure adottate per il loro affidamento, caratterizzate dal sovradimensionamento dei requisiti di partecipazione e da altre anomalie procedurali che mal si conciliano con i principi europei di massima partecipazione alle gare d’appalto e di libera concorrenza.

Le attività riconducibili al ciclo dei rifiuti si collocano spesso nell’orbita delle gestioni in house o assimilabili, attraverso affidamenti diretti a società partecipate ovvero ad aziende speciali da parte degli enti territorialmente competenti, il più delle volte originati dalle difficoltà e/o i ritardi a costituire i cosiddetti ambiti di raccolta ottimali (ARO) cui demandare la gestione centralizzata dei servizi in argomento. Tra le più diffuse anomalie riscontrate si evidenziano:

- ripetute proroghe e rinnovi, in deroga all’obbligo di affidare i servizi mediante gara ad evidenza pubblica, nonché ricorso a sub-affidamenti del servizio rifiuti, in difformità a quanto disposto dalle vigenti disposizioni di legge;

- ricorso alle ordinanze contingibili e urgenti per la gestione dei servizi ai sensi dell’art. 191 del d.lgs. 152/2006, spesso accompagnato dalla reiterazione di proroghe continue nelle more di indizione e di aggiudicazione delle gare ad evidenza pubblica;

- scarsa partecipazione alle gare, rispetto alle quali alcuni esponenti ipotizzano accordi collusivi tra le poche imprese offerenti;

- artificioso frazionamento degli appalti per ricondurre gli affidamenti al di sotto delle soglie entro cui sono ammesse procedure in economia a discapito dell’evidenza pubblica; - affidamento dei servizi in via di urgenza mediante procedura ristretta ex art. 36, comma 2,

lett. b), del d.lgs. 50/2016

- artificioso ricorso a proroghe contrattuali per i servizi in contrasto con la normativa sulla concorrenza;

- requisiti estremamente selettivi/sproporzionati e anticoncorrenziali

(sovradimensionamento e/o inadeguatezza dei requisiti di partecipazione);

- problematiche connesse alla mancata aggiudicazione di gara Consip delegata dall’ARO territorialmente competente;

- irregolarità commesse in sede di gara per asserite violazione del bando e/o delle vigenti disposizioni in materia di contrattualistica pubblica;

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