Segnalazioni in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza

Atto di segnalazione n. 1 del 2017: proposte di modifica del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39

Con riferimento alla disciplina degli incarichi di cui al d.lgs. 39/2013, l’Autorità, con la segnalazione n. 1 del 18 gennaio 2017, ha richiesto un intervento correttivo da parte del legislatore, volto ad adeguare la definizione di amministrazione di ente di diritto privato in controllo pubblico, di cui all’art. 1, co. 2, lett. e), del d.lgs. 39/2013, al fine di eliminare, per la figura del presidente del consiglio di amministrazione, il riferimento alle deleghe gestionali dirette, ma anche per estendere la disciplina dell’inconferibilità a tutte le posizioni negli organi di governo - includendovi anche i comportamenti degli organi collegiali (consigli di amministrazione o equivalenti, comunque denominati) - nonché del direttore generale. Si è poi auspicata l’introduzione di un idoneo sistema di graduazione dei periodi di inconferibilità, da riferire al rilievo della carica svolta dagli amministratori nell’ente, secondo quanto già suggerito nella segnalazione n. 4/2015 e di prevedere periodi di “raffreddamento” più lunghi per le cariche di maggior rilievo e più corti per la semplice partecipazione al consiglio di amministrazione.

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Disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni

Con atto di segnalazione n. 6 del 20 dicembre 2017, l’Autorità ha suggerito alcuni correttivi al d.lgs. 33/2013, come modificato dal d.lgs. 97/2016, per evitare un’applicazione distorta della disciplina in materia di trasparenza.

Più nel dettaglio, le criticità segnalate al Governo e al Parlamento riguardano l’applicazione del nuovo art. 4-bis del d.lgs. 33/2013 (Trasparenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche).

La nuova disposizione, introdotta dal d.lgs. 97/2016 richiama, al co.1, la disciplina di comunicazione dei dati a SIOPE (Sistema informativo sulle operazione degli enti pubblici gestito dall’Agenzia per l’Italia digitale (AGID) e il Ministero dell’economia e delle finanze da pubblicare sul sito internet denominato “Soldi pubblici”. Al co. 2 prevede, invece, che ogni amministrazione pubblichi, in una parte chiaramente identificabile della sezione “Amministrazione trasparente”, i dati sui propri pagamenti, permettendone la consultazione in relazione alla tipologia di spesa sostenuta, all’ambito temporale di riferimento e ai beneficiari.

L’Autorità ha rilevato che la norma non sembra allo stato rispondere agli intenti di semplificazione e razionalizzazione che la riforma del d.lgs. 33/2013 intende perseguire. È stato evidenziato, infatti, un difetto di coordinamento circa l’ambito soggettivo di applicazione, laddove non risulta chiaro quali amministrazioni siano tenute agli oneri di cui alle due disposizioni citate.

Altro disallineamento riguarda i dati da pubblicare, in quanto non vi è totale coincidenza tra i dati da comunicare nel sito “Soldi pubblici” e quelli che devono essere pubblicati sui siti istituzionali. Per quanto sopra, nell’atto di segnalazione è stata evidenziata l’opportunità di un intervento legislativo che chiarisca, innanzitutto, che il set di dati che le Pubbliche Amministrazioni devono pubblicare sul sito istituzionale è lo stesso che deve essere comunicato a “Soldi pubblici”. Inoltre, occorrerebbe chiarire che solo i soggetti non tenuti a inviare i dati al sito “Soldi pubblici” devono pubblicare direttamente i medesimi dati sul proprio sito nella sezione “Amministrazione Trasparente”.

Perplessità sono sorte anche sul nuovo art. 9-bis del d.lgs. 33/2013, introdotto dal d.lgs. 97/2016, che riguarda le banche dati detenute dalle pubbliche amministrazioni. L’Autorità ha evidenziato alcune difficoltà applicative, suggerendo modifiche finalizzate a mantenere l’apertura delle banche dati da parte delle Amministrazioni che le detengono, prevedendo però che la trasmissione alle banche dati sostituisca l’obbligo di pubblicazione per le amministrazioni solo quando vi sia una totale coincidenza tra i dati contenuti nelle banche dati e quelli previsti dal d.lgs. 33/2013. In

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assenza di una totale coincidenza tra i dati, invece, resterebbe fermo l’obbligo per le amministrazioni di pubblicare sul proprio sito tutti i dati previsti dal d.lgs. 33/2013.

Altri elementi di riflessione critica sono stati sollevati con riferimento all’art. 14, come novellato dal d.lgs. 97/2016, relativo agli obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo e i titolari di incarichi dirigenziali. In primo luogo, l’ampliamento dell’ambito soggettivo di applicazione anche ai dirigenti pubblici ha generato, come l’Autorità ha potuto rilevare nel corso dell’attività di vigilanza e nei numerosi quesiti ricevuti, dubbi interpretativi e applicativi.

Nell’atto di segnalazione si è, quindi, sottolineata la necessità di meglio individuare “i titolari di incarichi o cariche di amministrazione, di direzione o di governo comunque denominati”, distinguendoli dagli organi espressione di rappresentanza politica.

Inoltre, è stato proposto di introdurre, per le dichiarazioni patrimoniali e reddituali, una deroga al normale regime di indicizzazione e di rintracciabilità attraverso i motori di ricerca generalisti, al fine di tutelare, attraverso una maggiore contestualizzazione dei dati, la loro riservatezza.

Ulteriori problematiche sono sorte in relazione alla pubblicazione dei dati reddituali e patrimoniali dei dirigenti, la cui previsione, come specificato al paragrafo 6.1, è stata oggetto di impugnativa e al momento è sottoposta al giudizio di legittimità costituzionale.

In attesa della decisione della Corte Costituzionale, l’Autorità ha ritenuto comunque di segnalare, con riguardo ai titolari di incarichi dirigenziali, la necessità di prevedere misure di trasparenza che, a differenza di quelle previste per i titolari di organi politici e di indirizzo, tengano conto di una graduazione degli obblighi di pubblicazione in relazione al ruolo, alle responsabilità e alla carica ricoperta dai dirigenti. Nell’atto di segnalazione si è quindi proposto di espungere dall’art. 14 la disciplina per i titolari di incarichi dirigenziali per considerarla in un apposito articolo ad essi dedicato.

Inoltre, l’Autorità, anche sulla base di diverse sollecitazione provenienti dalle amministrazioni di settore, ha ritenuto opportuno proporre l’inserimento di una speciale disciplina per le forze di polizia, le forze armate e l’amministrazione penitenziaria. La nuova disposizione avrebbe il fine di evitare la pubblicazione di dati che possano arrecare pregiudizio alla sicurezza nazionale interna ed esterna e all’ordine e alla sicurezza pubblica.

Nella segnalazione è stato, altresì, rilevato un difetto di coordinamento con riferimento all’art. 41 recante “la Trasparenza del servizio sanitario nazionale”.

Da ultimo, sono state avanzate alcune proposte al fine di colmare un’ulteriore lacuna ravvisata nella disposizione sulle “sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza” di cui all’art. 47 del d.lgs. 33/2013, sia con riferimento all’individuazione del soggetto che può irrogare le sanzioni,

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non sempre menzionato nella disposizione, sia in relazione alle fattispecie rilevanti che comportano l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie.

Ipotesi di conflitto di interesse nei confronti del RPCT nominato componente del Nucleo di valutazione di enti locali

All’inizio dell’anno in corso l’Autorità, con l’atto di segnalazione n. 1 del 24 gennaio 2018, ha formulato alcune osservazioni in merito alla situazione di conflitto di interesse conseguente all’ipotesi in cui il RPCT rivesta il ruolo di componente o di presidente del nucleo di valutazione di enti locali, previsto dall’art. 147 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). Al riguardo, si è osservato che, nell’ambito del sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, pone espressamente il divieto di nominare, quali componenti dell’organo indipendente di valutazione della performance (OIV), i dipendenti dell’amministrazione stessa o coloro che rivestano incarichi politici e sindacali; tale divieto, tuttavia, non trova applicazione nei confronti delle regioni e degli enti locali che non sono tenuti a dotarsi dell’OIV e possono attribuire le relative funzioni ad altri organismi, quali i nuclei di valutazione (NV).

E’ stato quindi evidenziato come, specie negli enti territoriali, il segretario comunale, cui spetta di norma l’incarico di RPCT, sia spesso anche componente del nucleo di valutazione ed è stato osservato che il cumulo dei due incarichi rappresenta una situazione di conflitto di interesse che necessita di una propria regolamentazione, in analogia con il regime di incompatibilità previsto per i componenti dell’OIV. Nella fattispecie, infatti, il RPCT si troverebbe nella veste di controllore e controllato, in quanto, in qualità di componente del nucleo di valutazione (o organo diversamente denominato nell’autonomia degli enti locali), è tenuto ad attestare l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione, mentre in qualità di responsabile per la trasparenza è tenuto a svolgere stabilmente un’attività di controllo proprio sull’adempimento dei suddetti obblighi da parte dell’amministrazione, con conseguente responsabilità, ai sensi dell’art. 1 co. 12, della l.190/2012, in caso di colpevole omissione.

Alla luce delle suddette considerazioni si è auspicato un intervento correttivo da parte del legislatore, diretto a integrare la disciplina normativa prevista dall’art. 16 del d.lgs. 150/2009 con l’introduzione di specifiche disposizioni in tema di incompatibilità dei componenti il nucleo di valutazione (o diversamente denominato nell’autonomia degli enti locali), in analogia a quanto previsto dall’art. 14 per la composizione degli OIV, con particolare riferimento all’incarico di RPCT.

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