Si vuole evidenziare alcuni casi paradigmatici di abuso del decreto-legge, intendendo con questa espressione il non-uso di questo strumento, ossia ciò che si adotta è formalmente un decreto-legge ma sostanzialmente non lo è, si tratta di un utilizzo che la prassi ha avallato in modo del tutto estraneo all’istituto delineato dalla Costituzione. Come in precedenza si è tentato di individuare un tentativo di tipizzazione dei presupposti senza pretesa di esaustività così si cercherà di fare ora nell’analisi dei casi più macroscopici di abuso. Nell’effettuare tale disamina non va dimenticato che, stante l’autonomia di ognuno dei requisiti individuati dall’art. 77 Cost., ossia la straordinarietà dei casi, la necessità, l’urgenza, il contenuto provvedimentale, a rigore è sufficiente la mancanza anche di uno solo di essi per affermare l’illegittimità costituzionale del decreto, in linea con l’impostazione adottata in questo lavoro di ricerca. Anche in questo contesto, va ricordato che, in
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conformità allo spirito stesso del decreto-legge, naturalmente finalizzato a fronteggiare situazioni di per sé imprevedibili, non appare possibile individuare a priori né i casi in cui sicuramente ricorrono i requisiti per un corretto utilizzo della decretazione d’urgenza né i casi in cui questi requisiti certamente non sussistono; si tenterà, quindi, di configurare alcune “ipotesi sospette”314 nelle quali è più probabile ritenere o presumere che manchino315. Pur in presenza di queste presunzioni, andrà comunque verificato caso per caso se sussistono o meno i requisiti e la conformità di ciascun singolo decreto-legge al fine316 intrinseco alla funzione stessa. Risulteranno utili per la verifica alcuni elementi estrinseci, quali, ad esempio, il preambolo, il contesto sociale, il quadro normativo di riferimento, la relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione.
Si inizia, dunque, l’analisi dal decreto-legge recante misure ad efficacia differita. Fermo restando quanto detto in precedenza, affinché questo sia riconducibile ad una forma di abuso è utile rifarsi ad una autorevole dottrina che sostiene che “la necessità deve essere urgente, e questa urgenza sarebbe negata dallo stesso Governo col differirne l’esecuzione nel momento stesso in cui lo libera”317. Questa posizione trova conferma nell’art. 15, comma 3, della
314
Cfr CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, cit., pag. 435.
315 Cfr ANGIOLINI, Attività legislativa del Governo e giustizia costituzionale, in Riv. Dir. Cost.,
1996, pag. 229, il quale, oltre a ragionare su due ipotesi che qui di seguito saranno trattate, prende in esame altri tre casi sintomatici. Uno è il caso dei decreti-legge che non abbiano un contenuto “specifico ed omogeneo”, rispetto ai quali l’Autore ritiene che “solo improbabile e non impossibile” che vi siano una pluralità di urgenti necessità concomitanti e da convogliare in un unico decreto; vi è poi l’ipotesi dei decreti-legge che producano effetti non provvisori, e quella dei decreti-legge incidenti in materia in cui vi sia una delega legislativa operante. Inoltre cfr PACE, Sull’uso “alternativo” del decreto-legge, in luogo del decreto
delegato, per eludere i principi della delega, in Giur. Cost., 1992, pag. 1788.
316
Cfr RAVERAIRA, Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della
“necessità ed urgenza” dei decreti-legge, cit., pag. 1452, dove si sottolinea la chiara esigenza
della ricostruzione di una straordinaria necessità ed urgenza quale fine della decretazione d’urgenza e, conseguentemente, della sussistenza di tali presupposti come “fondamento della funzione” governativa e come “titolo di legittimazione dell’esercizio di essa”. Ne discende che “il vizio dei presupposti dei decreti-legge, in quanto vizio logico funzionale, intrinseco all’atto, sarebbe assimilabile al vizio di eccesso di potere legislativo”.
317 Cfr ROMANO, Sui decreti-legge e lo stato d’assedio in occasione del terremoto di Messina
e Reggio Calabria, cit., pag. 309, il quale adduce ad esempio un caso simbolo del decreto-
legge 22 giugno 1899 emanato dal Governo Pelloux, che, all’art. 10, fissava la propria entrata in vigore al successivo 20 luglio. Nel medesimo senso anche cfr RANELLETTI, Istituzioni di
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legge n. 400 del 1988, dove si prevede che “i decreti devono contenere misure di immediata applicazione”318; un chiaro indizio della mancanza dei presupposti giustificativi ricorre quando l’efficacia differita consista nell’attribuzione, mediante decreto-legge, del potere di emanare atti normativi successivi. Oltre i casi di delega legislativa e di delegificazione, va esclusa la possibilità di ritenere straordinariamente necessario ed urgente un provvedimento ex art. 77 Cost. che abbia disposizioni finalizzate ad attribuire la competenza ad emanare, o che condizioni la propria efficacia all’emanazione di un atto futuro, per esempio avente natura regolamentare319. Si sarebbe dinanzi non solo alla mancanza dei presupposti ma anche alla carenza di contenuto provvedimentale, in quanto il provvedere, proprio per il suo carattere diretto, particolare e concreto non necessita di ulteriori atti di attuazione320.
diritto pubblico, II, Padova, 1931, pag. 362, nota 2, il quale riporta e stigmatizza il caso del
decreto-legge 15 marzo 1923, n. 692, per la limitazione dell’orario di lavoro negli opifici industriali e commerciali, che prescriveva, all’art. 12, che sarebbe entrato in vigore quattro mesi dopo la pubblicazione, negando quindi ex se l’esistenza dell’urgente necessità di provvedere.
318
Cfr LABRIOLA, Il governo della repubblica. Organi e poteri: commento alla L. 400/88, Rimini, 1997, pag. 181, dove si sottolinea come “appare del tutto contraddittorio rispetto al presupposto dell’urgenza, prescritto in Costituzione per il legittimi ricorso al decreto-legge, provvedere con disposizioni la cui efficacia viene rinviata nel tempo”.
319
Cfr PALADIN, In tema di decreti-legge, cit., pag. 551, nota 57; cfr VIESTI, Il decreto-legge, cit., pag. 99, il quale pone in rilievo l’inconciliabilità di tale conferimento di potere con i presupposti di necessità ed urgenza. Sempre sul punto anche cfr Cons. Stato, ad. Gen. Parere 11 aprile 1996, in Giur. Cost., 1996, pag. 2077, dove si pone nitidamente in evidenza come la previsione nei decreti-legge di una fonte regolamentare o, comunque, la necessità che le previsioni del decreto stesso siano completate da un regolamento possono costituire, in sede di puntuale verifica del caso concreto, sintomi del difetto dei presupposti di costituzionalità, cui è subordinato l’esercizio della decretazione d’urgenza”. Inoltre cfr CERRONE, La delegificazione che viene dal decreto-legge, in Giur. Cost., 1996, pag. 2086.
320
Cfr CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, cit., pag. 441, nota 285, il quale opera una eccezione nel caso in cui il regolamento rivesta carattere meramente integrativo di una disciplina già compiuta. Nello specifico, l’Autore riprende come esempio un “provvedimento d’urgenza che riconosca un aumento stipendiale ad efficacia differita ad una determinata categoria al fine di far cessare uno sciopero che paralizza il Paese: in tale ambito può apparire legittimo il caso in cui il decreto-legge pur avendo determinato il quantum e il
quando dell’aumento rimandi ad un successivo decreto ministeriale per gli aspetti
meramente operativi; mentre sarebbe da ritenere illegittimo un decreto che si limitasse a delegare il Ministero del lavoro a disporre più o meno generici aumenti di stipendio, condizionandone l’efficacia alla sopravvenienza dell’atto secondario”.
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Altra situazione di abuso è rappresentata dal decreto-legge che disciplina in maniera periodica e cadenzata un medesimo oggetto, dove non è dato riconoscere il sopraggiungere di una circostanza fenomenica nuova, e, se essa viene identificata con il periodico riproporsi delle stesse esigenze è evidente la mancanza di qualsiasi imprevedibilità321. Si pensi al caso dei decreti che annualmente, a cadenze regolari, che lo stesso Governo riconosce apertamente nelle relazioni di accompagnamento ai relativi disegni di legge di conversione322, dispongono il fermo temporaneo della pesca o disciplinano la prevenzione degli incendi o che ripetutamente pongono misure urgenti per la finanza locale. In questi casi risulta evidente il “difetto della “straordinarietà” dei “casi” disciplinati”, in quanto “il riprodursi a breve o periodicamente dei “casi” disciplinati ne attesterebbe la non ordinarietà”323. Allo stesso modo, non “può essere in alcun caso ritenuta “urgente”, sempre a termini dell’art. 77, quella situazione che tale è diventata perché troppo a lungo si è dimenticato di provvedere o si è provveduto con interventi non corretti”324, anche se non va
321
Cfr ANGIOLINI, Attività legislativa del Governo e giustizia costituzionale, cit., pag. 230, dove si sostiene che il riprodursi a breve o periodicamente dei “casi straordinari” ne attesta logicamente la natura intrinsecamente ordinaria. Inoltre cfr SORRENTINO, La Corte
costituzionale tra decreto-legge e legge di conversione: spunti ricostruttivi, in Dir. e Soc.,
1974, pag. 526, il quale, tra le nuove forme affermatesi nella prassi, individua quella dei decreti-legge innovativi e recanti una stabile disciplina che sono adottati a causa della lentezza dei lavori parlamentari, nonché quella dei decreti-legge di proroga e di quelli in materia fiscale.
322 Cfr, ad esempio, la relazione di accompagnamento del decreto-legge n. 377 del 1994, in
tema di prevenzione degli incendi, che esordisce ammettendo che “in concomitanza con l’avvicinarsi della stagione estiva si ripresenta, con la puntuale consuetudine di tutti gli anni, il problema degli incendi boschivi” (Atti Senato, XII legislatura, n. 430 del 20 giugno 1994, 3); o quella del decreto-legge n. 281 del 1995, di attuazione del fermo biologico della pesca per il 1995, che fa la “storia” dei decreti-legge omologhi degli anni precedenti (Atti Senato, XII legislatura, n. 1954, del 17 luglio 1995, 3).
323
Cfr ANGIOLINI, Attività legislativa del Governo e giustizia costituzionale, cit., pag. 230; sullo stesso tema anche cfr DI CIOLO, Questioni in tema di decreti-legge, cit., pag. 229, il quale rileva che “una congiuntura economica, che può durare vari anni, non può costituire evidentemente, per tutta la sua durata e in tutte le sue manifestazioni, un caso straordinario di necessità ed urgenza, tale da legittimare l’adozione di decreti-legge”. Inoltre cfr CARLASSARE, Conversazioni sulla Costituzione, cit., pag. 121, dove si mette nitidamente in evidenza come nella prassi costituzionale sia stato proprio rispetto alla straordinarietà intesa quale imprevedibilità che “si sono registrate le violazioni più vistose e ripetute del disposto costituzionale”.
141
escluso che il protrarsi nel tempo di una determinata situazione provochi un’urgenza a provvedere325. Un altro punto problematico riguarda l’impiego del decreto-legge nel settore della politica estera militare, quale strumento principale per gestire la partecipazione italiana agli interventi posti in essere dalla comunità internazionale con sempre maggiore frequenza, per garantire il rispetto dei diritti umani e le condizioni di pace in diverse aree di crisi sparse per il mondo326. Infatti, è facile constatare che, fin dalla prima guerra del Golfo, il Governo ha fatto ricorso contestualmente, o spesso anche successivamente, all’impiego di reparti militari, all’adozione di decreti-legge volti ad autorizzare, specie sotto l’aspetto finanziario, la partecipazione italiana alle diverse missioni internazionali, in modo da predisporre un fondamento avente forza di legge agli ordini militari adottati ed alle attività materiali intraprese.
Occorre tenere principalmente presente che l’invio fuori dal territorio nazionale di reparti armati comporta la necessità di affrontare imponenti oneri finanziari e di conseguire l’approvazione, mediante un atto primario, delle relative spese. Su tali questioni, il Parlamento spesso è intervenuto soltanto in una fase successiva alla decisione dell’invio o, addirittura, quando era già avvenuto l’impiego delle unità militari327. In queste ultime circostanze, dato che i decreti-legge contenevano disposizioni, anche retroattive, finalizzate a dare base giuridica alle missioni, la conversione è servita non solo a stabilizzare gli effetti dei provvedimenti provvisori del Governo ma anche a ratificare il comportamento tenuto nel corso delle crisi328. In relazione agli
325
Cfr DI CIOLO, Questioni in tema di decreti-legge, cit., pag. 231 e nota 15. Inoltre cfr CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, cit., pag. 446, il quale afferma che “non appare possibile escludere a priori la sussistenza dei presupposti nelle ipotesi in cui una stessa materia – episodicamente e in via del tutto eccezionale – venga disciplinata con una serie di decreti-legge: si pensi, ad esempio, al caso di una catastrofe di immani dimensioni verificatasi e via via aggravatasi a seguito di calamità ripetute nel tempo (una serie di scosse di terremoto o di frane): in quest’ipotesi può apparire legittimo il ricorso a più decreti-legge che si susseguono a breve distanza di tempo sulla medesima fattispecie”.
326 Cfr VARI, Decreto-legge e gestione della politica estera militare, in L’Emergenza infinita,
Macerata, 2006, pag. 211.
327
Cfr VARI, Decreto-legge e gestione della politica militare, cit., pag. 213.
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esempi più significativi di missioni militari, quali Mozambico, Somalia, Kosovo, Iraq, Afganistan, si nota che il Governo provvede con periodicità fissa a disciplinare sempre la stessa materia mediante decreto-legge. In questi casi, è quindi assai dubbia la legittimità costituzionale della prassi frequentemente seguita dal Governo, il quale sembra utilizzare lo strumento del decreto-legge al fine di costringere il Parlamento a pronunciarsi su operazioni già iniziate o persino concluse, con lo scopo di porre le Camere dinanzi al “fatto compiuto”329. Il ricorso alla decretazione d’urgenza in queste situazioni, dovrebbe essere quanto mai immediato: infatti, l’adozione di un decreto-legge per legittimare la missione cui l’Italia prende parte si giustifica solo nel momento in cui viene presa effettivamente la decisione dell’intervento e non quando il decreto stesso legittima retroattivamente l’attività militare, dato che, nel lasso di tempo che intercorre tra l’inizio delle operazioni e l’emanazione ex post del provvedimento governativo, potrebbe essere approvata una legge formale di contenuto identico al decreto330. Il fatto, dunque, che il Governo non tenti la strada parlamentare, presentando tempestivamente un disegno di legge, ma ricorra direttamente all’adozione di decreti-legge finisce per costituire un evidente sintomo dell’abuso di questo strumento, aggravato proprio perché le Camere, magari con procedure d’urgenza, potrebbero ben esercitare la loro funzione legislativa ordinaria. In proposito è significativo citare l’ordine del giorno approvato, nel corso della XII Legislatura, dalla IV Commissione parlamentare del Senato, il 9 febbraio 1995, con il quale, preso atto che “il Parlamento si è trovato in più occasioni a dover esaminare decreti-legge relativi all’impiego di unità delle Forze Armate italiane in operazioni umanitarie o di pace all’estero”, che “la discussione di tali decreti si è sempre svolta ad operazioni già iniziate, o addirittura concluse,” e che “in tale situazione non è consentito al Parlamento di
329
Cfr SIMONCINI, Le funzioni del decreto-legge, cit., pag. 362, il quale riporta il caso di Timor Est in cui si verificò l’emanazione di un decreto-legge dopo oltre un mese dall’inizio delle operazioni che lo stesso provvedimento è andato retroattivamente ad autorizzare e disciplinare.
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esprimere senza condizionamenti il proprio avviso su iniziative di tale rilievo e delicatezza”, si impegnava il Governo “ a presentare i decreti-legge concernenti l’impiego all’estero di unità delle Forze Armate nazionali con adeguato anticipo rispetto all’avvio delle operazioni, in modo che il Governo possa procedere alla definizione dei propri impegni internazionali avendo acquisito quei pareri e quei consensi che al Parlamento compete esprimere”331. Questa preoccupazione espressa dal Parlamento è particolarmente fondata sia per gli ingenti capitali che vengono impiegati in tali missioni, il cui utilizzo comporta notevoli tagli alle altre spese, sia per le impressionanti implicazioni che la partecipazione a tali operazioni comporta, come reso evidente dai drammatici avvenimenti connessi, dove spesso viene del tutto a mancare la caratteristica umanitaria dell’intervento per assumere un aspetto prettamente bellico.
Una ulteriore tipologia di abuso si verifica quando si utilizzano decreti-legge per prorogare termini in scadenza previsti da altre disposizioni legislative. Anche in questo caso, è il requisito della imprevedibilità a mancare radicalmente, dal momento che la scadenza del termine è talmente prevedibile da essere espressamente prevista dalla disposizione a cui il decreto-legge pone deroga332. Emblematici di tale categoria sono quei decreti-legge denominati “mille proroghe”, che si caratterizzano per il contenere una serie di disposizioni relative ad una molteplicità di settori materiali, accomunate dal fatto di consistere in proroghe e/o in differimenti di termini, talvolta insieme a disposizioni di altro genere ad esse collegabili333. Particolare interesse riveste, in relazione ai decreti “mille proroghe”, la sussistenza dei presupposti di
331
Cfr VARI, Decreto-legge e gestione della politica militare, cit., pag. 221.
332
Cfr DI CIOLO, Questioni in tema di decreti-legge, cit., pag. 230, il quale afferma che, in tali ipotesi, “non esisteva nessuna urgenza di provvedere; poiché il termine di scadenza era conosciuto, bastava intervenire per tempo con la legge ordinaria del Parlamento ed evitare così il ricorso al decreto-legge”. Nello stesso senso anche cfr QUADRI, Diritto pubblico
dell’economia, cit., pag. 93, il quale esclude la sussistenza della straordinarietà del caso,
essendo “assolutamente certo” il fatto della scadenza di un provvedimento legislativo a termine. Infine cfr PALADIN, Art. 77, in Commentario alla Costituzione, cit., pag. 59, il quale condanna questa tipologia di decreti-legge in quanto “giustificati soltanto dall’inerzia o dall’imprevidenza del legislatore ordinario”.
144
necessità ed urgenza, richiesti dall’art. 77 Cost.; in dottrina, infatti, c’è chi334 nega decisamente che ai decreti-legge di proroga o di differimento di termini possa riconoscersi il requisito della straordinarietà, altri, invece, si sono mostrati perplessi335, osservando come occorra valutare caso per caso, potendosi dubitare che si presti ad essere definita straordinaria l’evenienza in cui “la necessità della proroga venga avvertita con un certo anticipo rispetto alla scadenza e non si provveda tuttavia con legge ordinaria”336; quindi, la violazione dei requisiti richiesti dall’art. 77 Cost. si verifica solo quando l’esigenza della proroga venga avvertita con un certo anticipo rispetto alla scadenza e, nonostante ciò, non si sia provveduto tramite legge ordinaria. Altri ancora337hanno ritenuto che in capo ai decreti-legge di proroga vada, in linea di massima, riconosciuta la sussistenza dei presupposti giustificativi, stante il fatto che né l’osservazione per cui al legislatore era noto il termine di scadenza, né l’imputabilità alla lentezza dei lavori parlamentari vanno ad incidere sulla necessità oggettiva di adottare con urgenza l’atto avente forza di legge, in quanto l’urgenza stessa è giustificata dalla improrogabilità dell’immediato effetto della disposizione di proroga. Nei preamboli dei decreti-legge “mille proroghe”, al fine di motivare la sussistenza delle circostanze straordinarie di necessità ed urgenza, il Governo tende a collocare affermazioni troppo generiche, richiamando “pressanti esigenze sociali ed organizzative”, oppure riferendosi alla finalità di “assicurare una più concreta
334
Cfr CARLASSARE, Conversazioni sulla Costituzione, cit., pag. 121, la quale afferma: “dov’era al straordinarietà del caso, dov’era l’imprevedibilità, in tutti i decreti di proroga che si sono susseguiti per decenni? La necessità sicuramente e l’urgenza erano presenti, non però in conseguenza di fatti straordinari sopravvenuti, ma per l’inerzia del legislatore che non aveva tempestivamente provveduto a dare una disciplina definitiva a situazioni regolate in modo provvisorio, benché conoscesse con largo anticipo la necessità di provvedere!”
335
Cfr SORRENTINO, La Corte costituzionale tra decreto-legge e legge di conversione: spunti
ricostruttivi, cit., pag. 506, il quale afferma che “l’imputazione del ritardo nel provvedere al
Governo o al Parlamento non appare un motivo sufficiente per ritenere violate le prescrizioni dell’art. 77 Cost., che prescinde del tutto dall’imputazione soggettiva della necessità e dell’urgenza e considera obiettivamente la situazione che riveste quelle qualità”.
336 Cfr SORRENTINO, La Corte costituzionale tra decreto-legge e legge di conversione: spunti
ricostruttivi, cit., pag. 509.
337
Cfr RAVERAIRA, Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti della
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attuazione degli adempimenti”, con riferimento ai quali sono previsti i termini oggetto di proroga338. Inoltre, le relazioni che accompagnano i disegni di legge di conversione evidenziano riferimenti al fatto che le disposizioni di proroga sono state concordate con associazioni di categoria, oppure che la