Occorre ora porre alcune precisazioni sul ruolo dell’indirizzo politico all’interno della concezione di decretazione d’urgenza qui sostenuta, articolando meglio quanto già riportato nel corso dell’Introduzione. La questione in esame è particolarmente delicata e, innanzitutto, a livello generale sull’istituto va richiamata la teorica151 dell’indirizzo politico volta a
148
Cfr FOIS, Analisi delle problematiche fondamentali dello “Stato sociale”, in Dir. e soc., 1999, pag. 163
149 Cfr DOGLIANI, L’indirizzo politico, Napoli, 1985, pag. 23, il quale afferma che “le risposte
alla domanda su quali siano state le cause che hanno provocato la crisi della fiducia nella autonoma capacità prescrittiva della Costituzione, e cioè nella rilevanza e nella efficacia giuridico-politica dell’attività di interpretazione, intesa come individuazione/enunciazione, delle regole costituzionali e costituzionalmente derivate, potrebbero dunque essere ritrovate in questo duplice ordine di considerazioni: nelle modificazioni strutturali conseguenti alla “complessificazione” dell’ordinamento ad opera della legislazione delle emergenze, e, fondamentalmente, nel disgregarsi del delicato equilibrio su cui era fondata la cultura della “costituzione da attuare”, sotto l’urto di impostazioni che ripropongono come esclusivo lo schema della integrazione sostanziale”.
150 Cfr CIARLO, Parlamento, Governo e fonti normative, in Dir.amm., 1998, pag. 384. 151
Cfr ELIA, Governo (forme di), in Enc. dir., vol. XIX, Milano, 1970, pag. 641 dove si afferma che la distinzione tra legislativo ed esecutivo deforma l’esatta visione della forma di governo, di modo che il criterio tradizionale “è troppo ambizioso e deve essere senz’altro
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comprendere secondo quali modalità la politica possa essere ricondotta al fenomeno giuridico, posto che l’indirizzo politico stesso risulta difficilmente collocabile nelle tradizionali funzioni statali. L’aspetto che qui rileva sottolineare evidenzia che l’indirizzo politico “consiste in una decisione, in senso pregnante, sui contenuti della Costituzione”152, e questo va inteso nel senso che è proprio l’attuazione della stessa Carta costituzionale a richiedere una scelta di tipo politico sui suoi contenuti. Questo collegamento sottolinea che le varie manifestazioni dell’indirizzo e i profili dell’ordinamento sono, più o meno direttamente, riconducibili alla Costituzione e valutabili sulla base di questa153. Tenute presenti queste considerazioni, va ricordata la peculiarità dell’indirizzo politico in sede di decretazione d’urgenza; in precedenza si è infatti sostenuto che se il decreto-legge è strumento di intervento in situazioni d’emergenza dalla caratteristiche operative e strutturali riconducibili all’attività di alta amministrazione, l’indirizzo politico non potrà ordinariamente servirsi di questo istituto per attuare se stesso, ma, soltanto al sorgere della circostanza straordinaria, e in via residuale, potrà indicare le soluzioni ritenute più opportune ed efficaci per fronteggiare l’imprevedibile.
Ora, questa affermazione va meglio articolata per comprendere il suo autentico significato.
In una situazione dominata dal carattere di risposta urgente e provvisoria e dal concetto di eccezione risulta difficile predisporre una disciplina avente forza di legge che presenti una visibile continuità e coerenza di significati in tutte le
ridimensionato”, non messo da parte ma ritenuto parte di un “criterio distintivo più complesso”. Cfr DOGLIANI, L’indirizzo politico, cit., pag. 55. Cfr BASSI, Contributo allo studio
delle funzioni dello Stato, Milano, 1969, pag. 65.
152
Cfr DOGLIANI, L’indirizzo politico, cit., pag. 225.
153
Cfr MARTINES, Indirizzo politico, in Enc. dir., vol. XXI, Milano, 1971, pag. 139, dove si afferma che “il fine costituzionalizzato abbisogna d’essere meglio individuato e reso concreto in relazione al momento in cui lo stesso viene assunto come proprio dall’azione di governo […]. Quando, invece, la norma indica il fine ricorrendo a formule generiche od a concetti indeterminati, l’individuazione del fine, intesa come valutazione e specificazione della formula generica o del concetto indeterminato, acquista rilievo eminentemente politico, pur entro i limiti stabiliti dalla norma”.
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sue parti. Conseguentemente, disposizioni di rango primario spezzettate dall’emergenza, concepite come un insieme di misure che trovano il loro fondamento nell’indifferibilità della parziale soluzione adottata, rischiano di relegare in un angolo dimenticato la rilevanza e la portata dell’art. 77 Cost., tralasciando il principio generale in esso contenuto e le condizioni e i presupposti essenziali della competenza governativa. Da qui la disarticolazione del sistema delle fonti, dove vengono meno le regole costituzionali idonee nella valutazione dell’”essere” dell’ordinamento e nell’indicazione del suo “dover essere”. Il cosiddetto “diritto delle emergenze” non solo va considerato in quanto determinato dalla necessità di predisporre discipline urgenti, viste come improcrastinabili nella loro particolarità, ma anche va studiato sotto il profilo dei suoi contenuti concreti in relazione alle attese specifiche. Le statuizioni introdotte mediante decreto- legge hanno dunque la caratteristica di appagare sostanzialmente delle domande impellenti e non sono adatte a stabilire condizioni certe di azione, definendo un quadro prevedibile e stabile di aspettative. In sintesi “diritto delle emergenze è il punto terminale, lo sbocco, della concezione del diritto come mezzo di integrazione sostanziale, realizzata immediatamente dal contenuto delle misure. E’ lo strumento di “conservazione” del sistema fondato su questo tipo di integrazione; e dovendone fronteggiare la crisi, ne mette semplicemente in luce, in modo più accentuato e scoperto, i tratti”154. In un ordinamento giuridico che l’emergenza stessa può rendere frammentato, eterogeneo, disorganico, confuso occorre porre uno strumento che abbia il compito di essere allo stesso tempo limite e rimedio a tutto questo, capace di tenere ben saldo un filo conduttore comune nell’immediatezza degli interventi. In questo senso, dopo l’insorgere della situazione straordinaria, si ricorre all’indirizzo politico affinché esso conferisca coerenza, unità, organicità e continuità alle misure predisposte ex art. 77 Cost., designando un legame unificante con la situazione necessitata. La tutela della continuità e coerenza della disciplina d’emergenza, garantita dall’indirizzo politico,
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diventa un aspetto che caratterizza l’assetto costituzionale della decretazione d’urgenza; l’indirizzo politico assicura il mantenimento di un coerenza dell’atto decreto-legge intesa come corrispondenza sia al parametro esterno rappresentato dalla situazione di straordinaria necessità ed urgenza sia all’orientamento politico generale dell’azione di governo. Come si vede si tratta di un concetto che si arricchisce di nuovi significati e di diversi profili, il tutto però riconducibile ad un agire politico che, sebbene operi solo dopo il sorgere dell’emergenza, svolge un ruolo unificante in modo da ricondurre ad unità l’intero percorso della decretazione d’urgenza, e quindi in sede di verifica della sussistenza dei presupposti, di predisposizione di interventi dal contenuto coerente, preciso e concreto per poi coinvolgere anche la fase di conversione.
Nell’istituto disciplinato dall’art. 77 Cost. si verifica, pertanto, una particolare applicazione, specificazione, concretizzazione di norme costituzionali da parte dell’indirizzo politico; nella decretazione d’urgenza il fine da perseguire è già indicato dalla Costituzione e l’indirizzo politico non è, in tale contesto, chiamato a svolgere una attività di libera determinazione delle finalità da raggiungere. La scelta politica che qui ricorre concerne le modalità attraverso le quali perseguire il fine posto dalla disposizione costituzionale, con le caratteristiche evidenziate. L’indirizzo politico entra nel delicato meccanismo delle fonti primarie adottate dal Governo dovendosi confrontare con regole costituzionali che, oltre ad assegnare una competenza specifica, risultano imprescindibili per la corretta determinazioni delle condizioni di esistenza di uno Stato democratico. Si tratta, quindi, di regole che, proprio per questa loro funzione, presentano una consistenza autonoma, costituiscono una realtà giuridica non rinunciabile, conferiscono un contenuto positivo alla necessità, e non rappresentano affatto una “idealizzazione” lasciata alla libera scelta politica. Le proposizioni costituzionali dell’art. 77 sono norme peculiari perché sono chiamate a garantire, nel frangente precario dell’emergenza, un minimo di certezza di aspettative; pongono criteri ed obbiettivi vincolanti per gli organi istituzionali e per tutti gli operatori politici, e non sono interpretabili
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come mere descrizioni di regolarità eludibili a seconda delle situazioni. Il limite che da ciò deriva per l’indirizzo politico non va però visto come un impedimento ma come una risorsa, poiché si tratta di un ruolo specifico in situazioni del tutto particolari assegnato dalla stessa Costituzione. Si è quindi dinanzi all’opportunità, che lo strumento della decretazione d’urgenza offre, di rivitalizzare l’autonoma capacità prescrittiva della Carta costituzionale, nel senso della rilevanza e della efficacia giuridico-politica dell’attività di interpretazione. Il compito dell’indirizzo politico di predisporre interventi ordinati e guidati da un comune filo conduttore rappresenta un rimedio adeguato, oltre che per regolare la complessità della disciplina d’emergenza, anche per se stesso, frequentemente preda di volontà confuse, per ritrovare la propria corretta dimensione nell’architettura costituzionale.