STATO
L’alterazione del sistema delle fonti causato dall’abuso del ricorso alla decretazione d’urgenza presenta una ricaduta negativa sulla forma di governo. La scelta del costituente per un sistema di governo parlamentare è intesa nel senso di considerare con particolare attenzione la delicata ripartizione dei poteri di adottare atti di rango primario, in modo che questi siano attribuiti in via permanente al Parlamento e solo in via eccezionale, dinanzi a situazioni non ordinarie o su delega, al Governo. Quest’ultimo, infatti, proprio per il suo carattere rappresentativo soltanto derivato, risulta, in via generale, assegnatario di poteri normativi di tipo secondario155, in linea con la sua
155
Cfr CELOTTO, L’abuso del decreto-legge. I profili teorici, evoluzione storica e analisi
morfologica, Padova, 1997, pag. 327, il quale rileva che “la forma di governo parlamentare
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natura di organo amministrativo, seppur collocato nella posizione di vertice della Pubblica Amministrazione.
Di fronte alla difficoltà manifestata dalla funzione legislativa parlamentare a gestire il sistema costituzionale nel suo complesso156 si è ricorso ad altri strumenti di produzione giuridica, adattando, e distorcendo, istituti originariamente volti ad altri fini; in tal modo si è arrivati a ritenere il decreto- legge una forma di iniziativa legislativa rinforzata157, flessibile, di facile utilizzo e di grandissima efficacia158. Questo fenomeno comporta un pericoloso capovolgimento di ruoli tra Governo e Parlamento e provoca una
doppia espropriazione sostanziale159 di prerogative proprie delle Camere, sia
perché la sostituzione della disciplina governativa a quella parlamentare avviene in modo ordinario, ossia senza la sussistenza dei requisiti costituzionali della necessità e dell’urgenza, sia perché il fatto di dedicare una quota sempre più ampia del proprio tempo all’esame dei decreti-legge limita grandemente la possibilità del Parlamento di attendere alla legislazione
ventina d’anni, nei quali – non a caso – il decreto-legge è stato utilizzato in maniera conforme alla Carta costituzionale”.
156
Cfr CHELI, L’ampliamento dei poteri normativi dell’esecutivo nei principali ordinamenti
occidentali, in Riv. trim. dir. pubbl. 1959, pag. 513, dove si sottolinea, quale “causa tecnica”
del più generale ampliamento dei poteri normativi dell’Esecutivo, la lentezza dei procedimenti di formazione della legge e la scarsa attitudine della classe politica parlamentare ad affrontare la regolazione di materie di natura prevalentemente tecnica.
157
Cfr PREDIERI, Il Governo colegislatore, in CAZZOLA-PREDIERI-PRIULLA, Il decreto-legge fra
Governo e Parlamento, Milano, 1975, pag. XX.
158
Cfr CHIMENTI, Addio prima Repubblica. Lineamenti della forma di governo italiana
nell’esperienza di undici legislature, Torino, 1995, pag. 189, il quale evidenzia che il decreto-
legge “ha completamente perso le sue connotazioni costituzionali di urgenza oggettiva, ed è diventato da un lato un manifesto dell’indirizzo politico che il Governo tenta di “imporre” al Parlamento (non solo all’opposizione ma anche ad una maggioranza sempre più riottosa), e dall’altro un “acceleratore” della sua azione amministrativa che pone alle Camere lo spiacevole dilemma fra ratificare o apparire come causa di vuoti normativi, e quindi di ingovernabilità”. Cfr RAVERAIRA, Il problema del sindacato di costituzionalità sui presupposti
della “necessità ed urgenza” dei decreti-legge, in Giur. Cost., 1982, I, pag. 1434, dove
lucidamente si osserva che “l’abuso della decretazione d’urgenza, venendo a mutare esclusivamente in via di fatto i rapporti tra gli organi costituzionali in ordine all’attività legislativa…, generi anche una serie di inconvenienti pratici, che certamente … non risolvono le difficoltà che rendono attualmente poco funzionale e produttiva l’attività del Parlamento, anzi sembrano aggravarle”.
159
Cfr RODOTA’, L’abuso dei decreti-legge-Fenomenologia dei decreti, in Pol. del diritto, 1980, pag. 381.
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corrente. Così, la competenza normativa tra Camere e Governo non viene più ripartita secondo il disegno costituzionale, in quanto entrambi ormai dispongono del potere di emanare atti di rango primario in base ai medesimi criteri di opportunità, utilizzando due procedimenti che, vista la prassi, finiscono per divergere unicamente per aspetti formali e procedurali, la maggiore o minore celerità, e non per quelli contenutistici, tanto da rendere ordinaria la fonte straordinaria e straordinaria quella ordinaria160.
Questo insieme di elementi incide profondamente e negativamente sulla forma di governo e la conseguenza è quella di consentire all’Esecutivo di appropriarsi, di fatto e tacitamente161, della potestà legislativa parlamentare; la prassi vede sempre più spesso proporre una nuova tipologia di decretazione d’urgenza, riassunta nella formula “decreto-legge ordinario”162, il quale rappresenta “il punto di emersione più difettoso di una democrazia mediatoria e assembleare”163, dove Governo, maggioranza ed opposizione, anche mediante un abbondante utilizzo di emendamenti, danno origine a vere e proprie “forme di colegislazioni governativo-parlamentari”164. Questo quadro sottolinea quanto l’istituto regolato dall’art. 77 Cost. abbia subito una vera e propria mutazione genetica165. Attraverso la considerazione, affermatisi nella quotidianità istituzionale, che la decretazione d’urgenza sia una fonte ordinaria, continua166, normalizzata, abitudinaria, concorrenziale rispetto alla
160 Cfr LABRIOLA, Il Governo della Repubblica, organi e poteri: commento alla Legge 400/88,
Rimini, 1997, pag. 162.
161
Cfr ANGIOLINI, Attività legislativa del governo e giustizia costituzionale, in Riv. dir. cost., 1996, pag. 248, il quale sottolinea quanto questa modifica sia fondata sulla “pura effettività politica e sociale”.
162
Cfr CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, II, 1, VI edizione, Padova, 1993, pag. 106, dove si configura l’ipotesi della creazione di una nuova forma di fonte, un decreto-legge “ordinario”, distinto e differenziato da quello dell’art. 77.
163
Cfr DI GIOVINE, La decretazione d’urgenza in Italia tra paradossi, ossimori e prospettive di
riforma, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1996, n. 111, pag. 5-26.
164
Cfr PITRUZZELLA, La lunga transizione: la forma di governo nell’XI e nell’XII legislatura, in
Dir. pubbl., 1996, pag. 429.
165
Cfr RUGGERI, La Corte e le mutazioni genetiche dei decreti-legge, in Riv. Dir. Cost., 1996, pag. 251.
166
Cfr BERTI, Manuale di interpretazione costituzionale, III edizione, Padova, 1994, pag. 175, dove l’autore afferma che “la pratica della decretazione normativa è tanto ripetuta da apparire continua”, per cui “è ancora più evidente che la previsione dell’art. 77 è nient’altro
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legge parlamentare, e l’unico elemento eccezionale risiede nel procedimento di emanazione e conversione167.
Si tratta di una progressiva e costante degenerazione che ha condotto ad una radicale trasformazione della natura dell’istituto, che, in via di fatto si è venuto a sdoppiare in due figure168; accanto al decreto-legge conforme all’art. 77 Cost., che vuole delineare un atto avente forza di legge, indifferibile ma provvisorio, si è affermata una seconda tipologia di decretazione d’urgenza, che col tempo ha soppiantato la prima, fondata su una interpretazione estensiva finalizzata a riscontrare nel decreto-legge un atto di mera anticipazione legislativa, destinato ad introdurre nell’ordinamento una disciplina immediata e tendenzialmente stabile. Si è dunque formata quasi una convenzione costituzionale169, che ha riconosciuto come fonte, quantitativamente prevalente rispetto alla stessa legge formale, un nuovo tipo di decreto-legge, di natura ordinaria, che costituisce un diverso procedimento di formazione della legge170.
Come risulta da questa ricostruzione, l’effetto di una degenerazione di tale portata è devastante sul sistema delle fonti e, di conseguenza, la forma di governo ne esce modificata profondamente, superando l’assetto delineato e
che la prefigurazione di un procedimento legislativo alternativo, in cui la iniziativa del
governo non è diretta a rendere possibile o a promuovere il dibattito parlamentare su un disegno di legge, ma a precostituire una legge, obbligando il parlamento a pronunciarsi su di essa, approvandola o disapprovandola o modificandola nel termine di 60 giorni dalla pubblicazione”.
167 Cfr PALADIN, Atti legislativi e rapporti fra i poteri, in Quad. Cost., 1996, pag. 14, il quale
rileva che “di veramente straordinario … non rimane null’altro che il procedimento seguito dal Governo, al di fuori delle vie normali della funzione legislativa”.
168
Cfr CELOTTO, L’abuso del decreto-legge. cit., pag. 310.
169
Cfr FRESA, Provvisorietà con forza di legge e gestione degli stati di crisi, Padova, 1981, pag. 154, dove si sostiene che il consenso sul ricorso alla decretazione d’urgenza è inteso come “una sorta di svigorimento della forma, per la quale il decreto-legge, da strumento derogatorio ed eccezionale di produzione normativa, è divenuto una ordinaria fonte di produzione del diritto”.
170
Cfr RESCIGNO, Le tecniche legislative oggi in Italia, in VISINTINI, (a cura di), Analisi di leggi
campione. Problemi di tecnica legislativa, Padova, 1995, pag. 739, il quale sottolinea come
“oggi in Italia non si legifera più mediante leggi discusse e approvate in Parlamento, ma mediante decreti-legge del Governo, a cui segue talvolta e con molto ritardo, l’approvazione del Parlamento (il quale comunque delibera sopra decisioni già adottate e già applicate)”.
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voluto dalla Costituzione formale171. Si è ampiamente perduta la centralità del Parlamento, il quale ha cooperato a codesta erosione del proprio ruolo di legislatore, “assecondando la conversione del decreti-legge e non reagendo innanzi alla loro reiterazione, delegando molto e a lungo, rinnovando le deleghe medesime, tollerando la prassi dei cosiddetti decreti correttivi”172. La sopravvenuta centralità del decreto-legge, adottato senza i presupposti di straordinaria necessità ed urgenza e privo, in gran parte, di un contenuto prettamente provvedimentale, provoca pericolosi squilibri nella separazione dei poteri forieri di disordine istituzionale e normativo173, con forti impatti su valori costituzionalmente tutelati174.
Alcune considerazioni finali vanno poste anche per quanto riguarda i riflessi sulla forma di Stato, volendo sottolineare come tale degenerazione incide sulla relazione tra cittadino ed autorità pubblica. Il rischio concreto è quello di intaccare principi fondamentali dell’ordinamento, sanciti a livello costituzionale, come il principio di tutela delle minoranze e quello di legalità. Infatti, le minoranze possono partecipare all’iter della decretazione d’urgenza in maniera molto limitata, soltanto in sede di conversione, con una forte compressione dei loro spazi, dato anche il frequente ricorso alla questione di fiducia da parte dell’Esecutivo. Il principio di legalità è sostanzialmente svuotato175, a fronte dell’assenza di qualsivoglia esigenza di urgenza e in
171
Cfr PIZZORUSSO “Ripensando i controlli sui decreti legge alla luce dell’esperienza
recente”, in Pol. del diritto, n. 3/1995, pag. 373, il quale ricorda che “la difficoltà di conciliare
il riconoscimento all’esecutivo del potere di decretazione d’urgenza con i principi del governo parlamentare si era manifestato già nel periodo della monarchia liberale quando i decreti legge venivano giustificati con argomentazioni di vario tipo.”
172
Cfr ANGIOLINI, Attività legislativa del governo e giustizia costituzionale, cit., pag. 208.
173
Cfr SILVESTRI, Alcuni profili problematici dell’attuale dibattito sui decreti-legge, in Pol. del
diritto, 1996, pag. 426.
174
Cfr PALADIN, Atti legislativi del Governo e rapporti fra i poteri, in Quad. cost. 1996, pag. 7, dove si sottolinea che “la Costituzione formale non è stata affatto soppiantata da una incompatibile costituzione materiale; ma viene interpretata ed applicata, sula piano dell’effettività giuridica, nel senso di far salva – in larghissima misura – la decretazione legislativa d’urgenza, malgrado si tratti del fattore maggiormente anomalo e discutibile, se confrontato con qualsiasi altro tipo di atto o di fatto normativo”.
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presenza di testi estremamente articolati ed eterogenei; questo determina effetti irreversibili, con grave nocumento alla certezza del diritto. Ritorna quindi il tema della sovranità popolare e quanto già affermato nel corso di questo capitolo: il principio di legalità per potersi realizzare compiutamente necessita che l’atto normativo prodotto provenga dall’organo più rappresentativo della volontà popolare176. Il riequilibrio dei rapporti tra Governo e Parlamento non implica un aumento di poteri dell’Esecutivo; al contrario, nel caso dell’adozione di atti di rango primario è necessario un contenimento.
La mancata presa di coscienza di cosa effettivamente si intenda per“fatto emergenziale” ha finito per consentire al Governo di oltrepassare i limiti di elasticità che una Costituzione rigida può tollerare177. In situazioni di emergenza il bisogno di rispondere in maniera rapida ed efficace alla “domanda di decisione” rischia di disarticolare il concetto stesso di diritto, inteso come “sistema razionale di statuizioni predeterminate”178. Infatti, l’insorgere dell’emergenza pone la questione della modificabilità dell’ordinamento giuridico e dell’esistenza di limiti assoluti a tale modificazione. Il diritto, pertanto, si trova dinanzi alla sfida di predeterminare e disciplinare ciò che, per sua stessa natura, risulta essere frutto dell’imprevedibilità. E in questo senso il rapporto tra autorità chiamata ad intervenire e cittadini corre il pericolo di venire eccessivamente compromesso. I fatti emergenziali non possono avere il requisito della regolarità, eppure, più di altri accadimenti, richiedono un sistema di regole capace di guidare l’intervento dell’autorità secondo criteri e modalità costituzionalmente legittime. Il tema dunque è la tutela della forma di Stato in tempo d’emergenza, e già in sede costituente era stato appropriatamente
176
Cfr PIZZORUSSO, Sistema delle fonti e forma di stato e di governo, in Quad. cost., 1986, pag. 220.
177
Cfr PACE, Divagazioni sui decreti-legge non convertiti, in Pol. del diritto, 1995, pag. 398, dove si sottolinea che non può essere consentita una dichiarata elusione di una norma, tale da rovesciare il senso di una disposizione costituzionale, a meno che non si voglia trasformare la Costituzione repubblicana da rigida a flessibile.
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osservato che lo strumento del decreto-legge aveva come scopo preciso quello di “adeguare l’ordinamento giuridico alle repentine evoluzioni della situazione sociale. Esso fu proposto, quindi, come un valido strumento tecnico al fine di garantire la certezza preventiva del diritto. I vantaggi propri della certezza preventiva del diritto vengono meno, infatti, ogni qual volta un ordinamento giuridico non possiede gli strumenti operativi necessari a far fronte a nuove ed urgenti situazioni sociali da regolamentare”179. La misura emergenziale prevista dall’art. 77 Cost. necessità di una interpretazione che consideri insieme i principi sia della forma di governo sia della forma di Stato: si corre infatti il rischio che questi tipi di interventi, invece di garantire la tutela di determinati valori e di interessi primari anche in circostanze straordinarie, siano impiegati strumentalmente per introdurre nuovi valori o per negare quelli fino ad allora garantiti. I poteri d’emergenza, proprio per la loro caratteristica di derogare il sistema ordinario delle fonti del diritto, possono avanzare la pretesa di non sottostare a limitazioni di sorta, ritenendo lecito sacrificare tutto ciò che la necessità impone180.
L’analisi della disciplina emergenziale consente all’interprete di studiare, da un punto di vista privilegiato, l’intero ordinamento giuridico.
179
Cfr TARANTINO, Necessità e decreto legge nell’assemblea costituente: la posizione di
Giuseppe Codacci-Pisanelli, Milano, 1986, pag. 27.
180
Cfr PACE, Instaurazione di una nuova Costituzione. Profili di teoria costituzionale, Relazione al Convegno annuale dell’Associazione italiana dei costituzionalisti tenuto a Torino il 25 e 26 ottobre 1996, ora in Quad. cost., 1/1997, pag. 17, dove si riflette sulla distinzione tra potere costituente (potere di mero fatto) e funzioni sovrane (poteri giuridici) e sulla insostenibilità della tesi che una costituzione possa istituzionalmente attribuire a chiunque il potere costituente.
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