E’ la Costituzione stessa ad assegnare alla legge parlamentare il carattere di primarietà che le vale come elemento distintivo proprio128; questa impostazione va ripresa per sottolineare la capacità rappresentativa del Parlamento, la sua struttura, il suo ruolo nel sistema politico-istituzionale, così come era stato pensato e voluto dai Costituenti. Occorre rifarsi alla effettiva idoneità delle Camere a divenire il centro di determinazione dell’indirizzo politico nell’attività di predisposizione degli strumenti di innovazione dell’ordinamento, evidenziando la reale capacità del Parlamento di assumere su di sé il difficile compito di elaborare la sintesi degli interessi politici rilevanti nelle relazioni politico-sociali. Spetta al Parlamento controllare il Governo e chiederne il dovuto rendiconto del suo operato, secondo l’impostazione autentica del parlamentarismo, e non viceversa, come troppo spesso accade in un sistema politico che ormai ha smarrito il senso della giusta collocazione del proprio ruolo. L’atto tipico parlamentare, la legge, è tenuto a produrre gli equilibri di valore che costituiscono il fondamento della convivenza civile, la ratio della funzione legislativa. L’elemento centrale è, dunque, quello della rappresentanza, come carattere proprio e non fungibile del Parlamento; la giurisprudenza costituzionale129 ha fortemente insistito sul significato unico del rapporto di rappresentanza politico-parlamentare, sottolineando la relazione tra popolo ed unità politica della nazione. Quindi, è
128
Cfr BILANCIA, Il paradigma della legge statale: i riflessi del nuovo art. 117, comma 2,
sull’art. 70 Cost., in Trasformazioni della funzione legislativa, III.1, Rilevanti novità in tema di fonti del diritto dopo la riforma del titolo V della II parte della Costituzione, a cura di
Modugno, Milano, 2003, pag.26 e 32, dove si sottolinea che “legge e Parlamento hanno sempre assunto il medesimo ruolo e subito le stesse sorti nell’evoluzione degli ordinamenti e delle forme di Stato, procedendo di pari passo nell’alternarsi del primato e declino della rappresentanza, in una con le degenerazioni dei sistemi politici, i fenomeni di integrazioni inter- e sovrastatale e, ora, con l’affermazione in Italia dei più accentuati caratteri del sistema delle autonomie politiche”.
64
proprio questa “funzione di rappresentanza nazionale”130, indicativa della originalità del nome proprio “Parlamento” che pone il concetto di “legge della Repubblica”, affinché in capo ad essa sia mantenuta e salvaguardata la titolarità della funzione di selezione e di filtro degli interessi propri della collettività nazionale, tradotti nelle procedure legali idonee a concretizzare le soluzioni individuate in strumenti ed atti tipici dell’istituzione parlamentare, qualificati dai requisiti formali e, secondo l’impostazione accolta in questo lavoro, sostanziali che ad essi assegna l’ordinamento costituzionale. E’, quindi, la legge in senso forte, l’atto politico dell’istituzione più rappresentativa131, ad assumere il compito di governare il conflitto politico- sociale che deve, poi, trovare una sua composizione nell’ordinamento giuridico generale. Questa legge, per volontà della stessa Carta costituzionale, vede giustapporre a sé altri atti normativi posti sul suo stesso livello gerarchico; da qui deriva un potenziale conflitto di funzioni, qualitativamente disomogenee, le quali possono trovare un ordine secondo i criteri della competenza. Il valore della rappresentanza132, pertanto, svolge un ruolo importante nel segnare la distinzione tra l’istituzione che compete il disporre, le Camere, e l’istituzione che compete il provvedere, l’Esecutivo. In questa distinzione risiede l’articolazione tra produzione ed applicazione del diritto, dove già autorevole dottrina aveva rafforzato la concezione dell’amministrazione come esecuzione, intuendo inoltre le potenzialità dell’amministrazione diretta133. Questa impostazione è funzionale alla
130 Cfr Corte cost., sent. n. 106/2002, in Giur. cost., 2002, pag. 873. 131
Cfr BILANCIA, Il paradigma della legge statale: i riflessi del nuovo art. 117, comma 2,
sull’art. 70 Cost., cit., pag. 36.
132
Cfr BILANCIA, Sul concetto di legge politica: una prospettiva d’analisi, in Trasformazioni
della funzione legislativa, I, Vincoli alla funzione legislativa, a cura di Modugno, Milano,
1999, pag. 212, il quale precisa che “la legge deve il suo ruolo tuttora, formalmente, centrale nel sistema, al fatto di essere l’atto politicamente più rappresentativo della volontà dei cittadini, in una con la sua attitudine a prodursi secondo un procedimento quanto mai trasparente e partecipato dai più diffusi e variegati interessi”.
133
Cfr KELSEN, La dottrina dei tre poteri o funzioni dello Stato, in Il primato del parlamento, a cura di Geraci, Milano, 1972, pag. 84, dove si rileva che “l’idea guida che sola può costituire la spina dorsale della teoria delle funzioni” dello Stato consiste nella distinzione fra legis latio e legis executio; inoltre, “la dottrina dei tre poteri dello Stato è, giuridicamente, la dottrina dei diversi stadi della creazione e applicazione dell’ordinamento giuridico statale”.
65
comprensione della concezione dell’ordinamento giuridico inteso come un sistema genetico di norme che “ha fatto scendere in campo con forza […] questa teoria dei gradi del diritto come teoria della dinamica del diritto,
relativizzando il contrasto, irrigidito quale contrasto assoluto, tra legge ed
esecuzione, produzione del diritto e applicazione del diritto”134.
In tal senso, il presunto contrasto tra legis latio e legis executio non ha ragione di sussistere, trasformandosi in una relazione ordinata tra due momenti distinti ma non distanti; questa relazione, quindi, evidenzia quanto il carattere provvedimentale dell’Amministrazione conduca ad un concretizzarsi della norma generale rispetto alla fattispecie condizionante, viene posta un norma individuale che concerne uno specifico e particolare accadimento o situazione, necessitante di un intervento regolativo. Siamo dinanzi al manifestarsi dell’amministrazione diretta, la quale pone direttamente i fini di cura civile e sociale che la norma generale ha individuato come ambiti ampi ed indeterminati. L’affermazione dello Stato amministrativo esalta il ruolo di una “amministrazione statale diretta che guadagna importanza nella stessa misura in cui lo Stato diventa cosciente dei propri compiti sociali e interviene nella vita sociale con le sue funzioni assistenziali ed economiche”135.
Ricordando quanto in precedenza affermato in tema di norma generale e norma individuale, è possibile ora affermare che alle Camere spetta una funzione legislativa “più generale”, che sia, cioè, espressione dei valori incardinati nella nozione costituzionale di Repubblica. Questa impostazione intende anche prevenire il rischio che il ruolo della legge appaia sempre più spesso come strumentale alla realizzazione di finalità elaborate altrove e ad essa imposti in virtù dei vincoli derivanti dall’ordinamento giuridico italiano nel contesto dei processi di integrazione sovranazionali. Da questo si rafforza la posizione qui avanzata di comprendere e di impostare alla luce del criterio
134
Cfr KELSEN, Problemi fondamentali della dottrina del diritto pubblico, a cura di Carrino, Napoli, 1991, pag. 21.
135 Cfr KELSEN, Giurisdizione e amministrazione, in Il primato del parlamento, cit., pag. 156,
dove l’Autore teme l’amministrazione al di fuori del diritto quanto S. Romano teme una legislazione che intervenga illimitatamente sull’amministrazione, avvertendo entrambi la tensione tra legislativo ed esecutivo.
66
della competenza il sistema delle fonti del diritto, in modo particolare nel rapporto tra atti posti a livello di fonti primarie. L’argomentazione, dunque, anche alla luce della riforma del Titolo V, assume una ampiezza rilevante e constata che il modello italiano delle fonti primarie ha ormai assunto il connotato della separazione delle competenze, protetto dal sistema di garanzie giurisdizionali di legittimità costituzionale. La legge parlamentare, dunque, in termini concreti e non in un ottica meramente formale o simbolica, è chiamata sempre più a facilitare il processo di integrazione politica al fine di coordinare il maggior numero di interessi particolari.
In questa direzione dovrà procedere la riflessione circa il ruolo della legge e del decreto-legge nell’attuale sistema delle fonti, secondo problematiche che implichino l’analisi dei ruoli e degli strumenti per la risoluzione di una complessa questione giuridica: la delimitazione e il contenuto delle sfere di intervento delle diverse fonti ritenute di volta in volta competenti.