38 Il decreto ha pure chiarito che l'assolvimento degli oneri di informazione e
comunicazione nei confronti dell‟Osservatorio dei lavori pubblici e di altre amministrazioni avviene dopo la definitiva approvazione del programma triennale, non al momento dell'adozione.
L'attività istruttoria propedeutica alla formazione del programma e dei relativi aggiornamenti annuali e la formulazione delle relative proposte all'organo competente per l'adozione, spettano, in base all'art. 7, commi 1 e 3, della legge n. 109 del 1994 al responsabile del procedimento40.
Con la nuova formulazione dell‟art. 7 è venuta meno la figura del coordinatore unico, soggetto preposto alle attività necessarie per la predisposizione del programma nel suo insieme, mentre al singolo procedimento di attuazione dell‟intervento presiedeva il responsabile del procedimento.
Il quadro di riferimento dei rispettivi ambiti di competenza era dato dalla correlazione tra il profilo programmatico, rappresentato dal programma, cui era preposto il coordinatore, e quello operativo, che si manifestava nei singoli interventi, affidato alla cura del responsabile del procedimento.
Erano tuttavia inevitabili le sovrapposizioni e le confusioni di ruoli e funzioni, le difficoltà di coordinamento e quindi di attribuzione di responsabilità, per cui il legislatore della Merloni-ter, in un‟ottica di semplificazione, ha abolito la figura del coordinatore41.
Tuttavia nel nuovo sistema non viene meno la distinzione tra l'ambito della programmazione e quello che si riferisce alle fasi strettamente inerenti al processo realizzativo, solo che al coordinatore unico viene sostituito, in base all'art. 7, comma 3 del regolamento, il dirigente al quale è affidato il programma triennale.
La stessa norma specifica che il responsabile del procedimento deve essere nominato prima della fase di predisposizione del progetto preliminare, in ciò aderendo ad un'osservazione operata dal Consiglio di Stato42, in considerazione della rilevanza delle attività che il responsabile del procedimento è chiamato a svolgere in relazione alla progettazione preliminare.
L'art. 7, comma 3, del regolamento definisce anche i rapporti tra il responsabile del procedimento e il dirigente preposto al programma triennale dei lavori pubblici. Le funzioni svolte dai due soggetti sono complementari e riguardano l'intero arco del procedimento di realizzazione dell'opera, dalle fasi relative all'aggiornamento del programma triennale e quindi antecedenti all'elaborazione del progetto, sino
40 Sulla figura del responsabile del procedimento cfr., T.TESSARO, Il responsabile unico dei
lavori pubblici dopo la Merloni-ter, Rimini, 1999; G. PANASSIDI, Il coordinatore unico e il
responsabile del procedimento nel settore dei lavori pubblici, in Nuova rass., 1998, 1887; G.
MARCHIANÒ, Misure per l’adeguamento della funzionalità della pubblica amministrazione, in
La legge quadro in materia di lavori pubblici, a cura di A. Carullo – A. Clarizia, Padova, 177 e
ss.; F. CARINGELLA – C.MEZZABARBA, in AA.VV., La nuova legge quadro cit., Commento
all’art. 7, 217 e ss.; C.ANGELETTI, Il responsabile del procedimento in D. Tassan Mazzocco – C. Angeletti – M. Zoppolato, Legge quadro sui lavori pubblici (Merloni-ter) – Commento alla
Legge 18 novembre 1998, n. 415, Milano, 1999, 162, nonché L.CARBONE –F.CARINGELLA –
M.D‟ADAMO –C.SILVESTRO, Organi del procedimento, in L’attuazione della legge quadro sui
lavori pubblici, a cura di L. Carbone - F. Caringella – G. De Marzo, in relazione alla disciplina
del regolamento.
41 Cfr. Relazione del Ministero dei Lavori pubblici di accompagnamento al regolamento ex
art. 3 della legge 109/1994, parte c) – Titolo II: "Il responsabile del procedimento è la figura
centrale del nuovo sistema di realizzazione dei lavori pubblici, soprattutto dopo le modifiche introdotte da legge 415/1998 che ha soppresso la - invero, mai del tutto nata - figura del coordinatore unico ed ha restituito al responsabile del procedimento la pienezza e l’effettività dei compiti di un vero e proprio "project manager", sull'esempio del modulo organizzativo che più è diffuso all'estero, e che ha comportato l'attribuzione di una larga parte dei compiti che già il precedente ordinamento aveva assegnato all'ingegnere capo. Il regolamento ha cercato di tradurre in disciplina specifica il ruolo protagonista del responsabile procedimento attraverso una puntuale elencazione delle sue attribuzioni."
all'esecuzione ed al collaudo dei lavori, passando attraverso le fasi concernenti l'affidamento, l'elaborazione, l'approvazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo, le procedure di scelta del contraente, il controllo periodico del rispetto dei tempi programmati e dei livelli di prestazione, qualità e prezzo.
La mancata concentrazione in capo ad un unico soggetto delle funzioni precedentemente attribuite al coordinatore, implica il rischio di sovrapposizioni che appare accentuato dalla lacunosità delle disposizioni regolamentari circa le reciproche sfere di competenza e le conseguenti responsabilità.
Al responsabile del procedimento, cui spetta pure la scelta del sistema di affidamento dei lavori, sulla base delle caratteristiche degli stessi, ed il controllo sull‟osservanza delle prescrizioni relative ai bandi, sono poi attribuiti ulteriori compiti sulla base di varie disposizioni della legge: l‟integrazione delle prescrizioni dei progetti (art. 16, comma 2), la comunicazione all‟Osservatorio e al progettista del manifestarsi di errori ed omissioni del progetto che possano giustificare l‟adozione di varianti (art. 25, comma 1, lett. d), l‟accertamento e la relativa certificazione di carenze di organico ai fini dell‟affidamento all‟esterno della direzione lavori e della collaudazione (artt. 27 comma 2 e 28 comma 4), la vigilanza sull‟esecuzione delle concessioni (art. 28, comma 8), la proposta di accordo bonario sulle riserve (art. 31-
bis).
Al regolamento di attuazione è demandata la disciplina delle ulteriori funzioni del responsabile del procedimento ed il coordinamento con la figura ed i compiti del direttore lavori, e dei coordinatori in materia di salute e di sicurezza, ed in base all‟art. 3, comma 6 quella sulla ripartizione dei compiti dell‟ingegnere capo fra il responsabile del procedimento ed il direttore dei lavori.
Il regolamento dedica gli artt. 7 e 8, costituenti il capo I del titolo II, alla definizione del ruolo, delle funzioni e dei compiti del responsabile del procedimento, in relazione alle vari fasi dell'intervento (programmazione, affidamento della progettazione, scelta del contraente, esecuzione del contratto e collaudo) e “rende palese che in realtà nell'intera procedura volta alla realizzazione dei lavori pubblici il responsabile del procedimento è il vero dominus, il vero centro unitario di imputazione delle funzioni di scelta, controllo e vigilanza”43
.
Le funzioni del responsabile del procedimento legate all‟attivazione della disciplina sulla programmazione, si sono definite con sufficiente chiarezza solo con le previsioni del regolamento ed in seguito all‟adozione della preventiva predisposizione del programma di cui all‟art. 14 quale sistema ordinario per la realizzazione delle opere pubbliche. Fino alla data di entrata in vigore del regolamento l‟amministrazione poteva infatti avvalersi, ai sensi dell‟art. 7 comma 2, della facoltà di fare coincidere il responsabile del procedimento con il progettista ed il direttore dei lavori. Il regolamento (art. 7 comma 4) prevede che tale facoltà potrà esercitarsi per singoli interventi, purchè di importo non superiore a 500.000 Euro e con esclusione dei lavori di cui all‟art. 2, comma 1, lett. h) ed i)44
.
Il peso del responsabile del procedimento risulta accentuato con la nuova formulazione dell‟art. 7 che per ogni lavoro pubblico impone la nomina di un unico
43 Relazione del Ministero dei Lavori pubblici di accompagnamento al regolamento ex art.
3, cit.
44 Si tratta di opere ed impianti di speciale complessità o di particolare rilevanza sotto il
profilo tecnologico, o complessi o ad elevata componente tecnologica, secondo le specificazioni di cui alla lett. h) nn. 1 - 6 e di lavori da eseguirsi in base a progetti integrali comprendenti cioè, secondo la definizione della lett. i) tutte le componenti dell'opera, architettoniche, strutturali ed impiantistiche.
responsabile del procedimento per tutte e tre le fasi della progettazione, dell‟affidamento e dell‟esecuzione. La possibilità di deroga è contemplata, in ragione della particolare struttura gerarchica, solo per l‟amministrazione della difesa, che può avere tre distinti responsabili per ciascuna delle distinte fasi della progettazione, dell‟affidamento e dell‟esecuzione.
Al responsabile del procedimento sono comunque attualmente attribuiti tutti i compiti inerenti l‟attività istruttoria che precede le formazione del programma, e quella di attuazione degli interventi ed in particolare:
- l‟acquisizione dei dati e delle informazioni e la formulazione delle proposte necessarie per la predisposizione del programma triennale (reg. art. 7, comma 3); - il controllo, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria ed ai tempi di realizzazione del programma;
- il controllo sul corretto e razionale svolgimento delle procedure;
- l'accertamento di eventuali disfunzioni, impedimenti o ritardi nell'attuazione degli interventi e l'accertamento della libera disponibilità delle aree e degli immobili necessari;
- l'acquisizione dei dati e delle informazioni relativi alle principali fasi di svolgimento del processo attuativo necessarie per l'attività di coordinamento, di indirizzo e di controllo;
- la formulazione di proposte all'amministrazione ai fini della conclusione di un accordo di programma (art. 27 della legge 142 del 1990) o di una conferenza di servizi (art. 14 della legge 241 del 1990).
L‟art. 7 in sostanza si propone di dare un assetto razionale, all‟insieme dei procedimenti amministrativi e dei rapporti contrattuali, in cui si articolano i lavori pubblici, che vanno dall‟ideazione all‟esecuzione delle opere, sia sotto il profilo della trasparenza e dell‟efficienza dell‟azione amministrativa, sia sotto quello della responsabilità e della gestione dei rapporti con i singoli soggetti, amministrazioni, progettisti ed esecutori.
Ne consegue un‟articolazione dei procedimenti e delle relative fasi, legate fra loro ai fini dell‟ottimale perseguimento dell‟interesse pubblico, caratterizzata dalla presenza “di un unico regista che controlli e segua l‟attività, sia sotto il profilo formale, sia nel rispetto dei principi di efficienza e di corretto uso dei poteri discrezionali”45.
L‟insieme dei compiti previsti dalla legge ed in particolare, il riferimento a tutte le attività propedeutiche alla formazione del programma, che come sopra esposto, si incentrano sugli studi di fattibilità, risulta coerente con gli obiettivi di razionalizzazione del sistema, perseguiti con la valorizzazione della figura.
I maggiori oneri e responsabilità in ordine a tali attività ricadono sul responsabile del procedimento, cui spettano in base all'art. 8 del regolamento (comma 1, lett. a-b) le funzioni di promozione e supervisione circa gli accertamenti e le indagini preliminari finalizzati alla verifica della fattibilità tecnica, economica ed amministrativa degli interventi, nonché di verifica, seppure con la precisazione "in via generale" della conformità ambientale, paesistica, territoriale ed urbanistica degli interventi, e l'eventuale conseguente promozione dell'avvio delle procedure di variante urbanistica.
45 O.SEPE –C.GALTIERI, La nuova legge quadro in materia di lavori pubblici - Commento
alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, in I contratti dello Stato e degli enti pubblici, supplemento
Al responsabile del procedimento spettano i compiti di propulsione e verifica al fine di disporre di tutti gli studi di fattibilità, necessari per la predisposizione del programma delle opere che si intendono realizzare nel triennio.
Sempre nell'ambito delle attività necessarie per la attuazione del programma, in relazione ai lavori eseguibili per lotti al responsabile del procedimento è demandato pure l'accertamento e l'attestazione circa la quantificazione, nell'ambito sia del programma che dei relativi aggiornamenti, dei mezzi necessari per appaltare l'intero lavoro nonché l'idoneità dei singoli lotti a costituire parte funzionale, fattibile e fruibile dell'intero intervento (reg. art. 8, comma 1, lett. p).
Oltre al rapporto a monte, con l'attività di programmazione, rileva anche in tema di
project financing, il rapporto a valle con l'attività di progettazione.
Il momento di collegamento tra programmazione e progettazione, è rappresentato dal documento preliminare alla progettazione previsto dall'art. 15, comma 5 del regolamento. Si tratta di un documento che rappresenta il riferimento futuro dell'attività del responsabile del procedimento, al quale è demandata la redazione, ed il parametro della verifica degli obiettivi e delle funzioni dell'opera da realizzare, senza il quale non è possibile effettuare la validazione di cui all'art. 30, comma 6 della legge e all‟art. 47 del regolamento. Il metodo è indubbiamente innovativo, consentendo una consapevolezza organizzativa fin dalla fase dell‟ideazione dell‟opera destinata a riflettersi positivamente su tutte le fasi successive, in quanto concretizza gli obiettivi della programmazione, traducendo le indicazioni programmatiche in un approfondimento per ogni singolo intervento, che fornisca il quadro del "cosa fare" e "come fare" per le successive fasi di progettazione.
Trattandosi di un attività che precede quella di progettazione preliminare, il documento dovrà essere redatto anche per gli interventi di project financing, rispetto ai quali dovrà offrire gli elementi per la verifica della conformità amministrativa, sotto tutti gli aspetti, dell'intervento, in relazione alle norme applicabili (disposizioni urbanistiche, di sicurezza, ambientali etc...) degli obiettivi generali da perseguire, delle esigenze e dei bisogni da soddisfare, quindi delle prestazioni richieste, e delle relative funzioni.
In particolare in sede di documento preliminare andrà operata la scelta definitiva del sistema di realizzazione da impiegare, andranno individuati i limiti finanziari e la stima dei costi con la specificazione delle fonti di finanziamento pubbliche o private (art. 15, comma 5, lett. m e n).
Il documento preliminare andrà poi inserito nel disciplinare di gara per l'aggiudicazione della concessione ai sensi dell'art. 19 e per la gara di cui all'art. 37-
quater.
Il sistema tuttavia presenta delle sovrapposizioni che comportano il rischio di un appesantimento del ciclo di progettazione e di incongruenze con le risultanze degli studi di fattibilità.
In base all‟art. 46 del regolamento i progetti preliminari sono sottoposti, a cura del responsabile del procedimento ed alla presenza dei progettisti, ad una verifica in rapporto alla tipologia, alla categoria, all‟entità e all‟importanza dell‟intervento. La verifica “è finalizzata ad accertare la qualità concettuale, sociale, ecologica, ambientale ed economica della soluzione progettuale prescelta e la sua conformità alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali e tecniche contenute nel documento preliminare alla progettazione, e tende all‟obiettivo di ottimizzare la soluzione progettuale prescelta”, comportando oltre ad un esame sulla regolarità formale, “il controllo della coerenza esterna tra la soluzione progettuale prescelta e il contesto socio economico e ambientale in cui l‟intervento progettato si inserisce” e
“la valutazione dell‟efficacia della soluzione progettuale prescelta sotto il profilo della sua capacità di conseguire gli obiettivi attesi, ed infine la valutazione dell‟efficienza della soluzione progettuale prescelta intesa come capacità di ottenere il risultato atteso minimizzando i costi di realizzazione, gestione e manutenzione”. Si tratta di una serie di valutazioni che in parte già costituiscono oggetto dello studio di fattibilità e che si sono tradotte in elementi valutati in sede di approvazione del programma triennale.
Per cui la rimessione ad una successiva fase di tali valutazioni non giova né alla speditezza del procedimento, né alla certezza dei risultati acquisiti, finendo per demandare ad un organo tecnico, il responsabile del procedimento che ai sensi dell‟art. 48 del regolamento provvede all‟attività di verifica con il supporto tecnico dei propri uffici, una valutazione sugli obiettivi di carattere socio-economico del progetto, che nel sistema della legge è invece riservata agli organi politici all‟atto della approvazione del programma triennale, rispetto al quale la progettazione e le connesse attività di verifica e di attuazione, rappresentano il momento attuativo. L'attuazione del sistema di programmazione-esecuzione prefigurato dal legislatore, presuppone la presenza nell'organizzazione degli Enti Locali di tecnostrutture funzionali e moderne in grado di svolgere un'analisi sul territorio, volta ad individuare i bisogni della collettività, tramite approfonditi studi di fattibilità, e tradurli nella programmazione.
La maggior parte degli uffici tecnici dei comuni italiani, specie di quelli minori, non risulta in possesso delle risorse umane e tecniche sufficienti a gestire i processi di programmazione e di esecuzione delle opere pubbliche, che presuppongono una serie di conoscenze specialistiche di carattere economico-finanziario, geologico, urbanistico, ambientale, di indagini di mercato, di legislazione sui lavori pubblici etc...
La riforma rischia quindi di rimanere sulla carta, quanto agli obiettivi, per quegli Enti Locali che non adotteranno un nuovo modello di organizzazione, incentrato sul
project management in grado di organizzare, dirigere e controllare i processi di
programmazione ed esecuzione degli interventi.