Gli strumenti normativi previsti dai bilanci regionali

Le Regioni sono da alcuni anni il soggetto di riferimento degli agricoltori per l’ero- gazione di aiuti agli investimenti e di servizi di sviluppo. L’INEA stima che, su un totale di incentivi erogati al settore agricolo di oltre 15 miliardi di euro annui (dato 2005), ben 6 miliardi di euro sono operati dalle Regioni.

Tre sono le fonti di finanziamento da cui dipende il sostegno regionale, quello, cioè, originato dal bilancio delle Regioni:

- l’Unione europea, per la componente dei Programmi di Sviluppo Rurale delle Regioni ex Obiettivo 1 e per la parte che residua ai cicli di programmazione precedente, che ri- guarda circa il 14% della spesa regionale;

- lo Stato, per il finanziamento delle competenze trasferite alle Regioni in virtù del fede- ralismo amministrativo, per un ulteriore 31% circa di risorse;

- le risorse proprie regionali, che con il 55% dei fondi rappresentano la componente più importante delle risorse destinate dai bilanci regionali al settore agricolo.

La componente di risorse regionali, inoltre, è quella che negli anni è cresciuta maggior- mente all’interno della spesa agricola delle Regioni, a testimonianza che il processo federa- lista si è mosso in modo reale.

I provvedimenti regionali sono veramente numerosi, tuttavia nelle pagine seguenti si cercherà di definire un quadro delle diverse forme di incentivazione sul territorio.

In questo percorso descrittivo della politica regionale per l’agricoltura è stato necessa- rio procedere a depurare il complesso delle norme che alimentano il sostegno regionale da quelle componenti che non generano un sostegno diretto e di incentivazione.

E’ inoltre opportuna una breve parentesi sull’evoluzione del ruolo delle Regioni a segui- to delle riforme costituzionali del 2001 e del varo dei nuovi statuti regionali. Già nel biennio 2004-2005 sono stati approvati i nuovi statuti - in nove Regioni a statuto ordinario su quin- dici e in due Regioni a statuto speciale su cinque - e le Regioni hanno elaborato proprie leg- gi elettorali e istituiti i consigli delle autonomie locali e gli altri organi di garanzia statutaria che hanno fatto crescere nelle stesse una diversa maturità sia sul versante delle regole che su quello dei comportamenti.

Ciò ha avuto un riflesso anche nel settore agricolo, facendo crescere la consapevolezza del ruolo regionale verso lo Stato e verso l’Unione europea: si pensi alla potestà legislativa concorrente nella materia dei rapporti con l’UE dove Regioni e Stato sono stati posti su un pia- no di effettiva parità per quanto concerne il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento co- munitario e alla partecipazione delle Regioni alla formazione, alla attuazione e all’esecuzio- ne degli atti normativi comunitari. Si pensi al ruolo che le Regioni hanno esercitato, tra di lo- ro e in concorso con lo Stato, nell’interpretazione e nell’applicazione del nuovo articolo 117 della Costituzione con riferimento alle materie collegate all’agricoltura, promuovendo questio- ni di legittimità per eccesso di competenza su un piano di assoluta parità con gli altri sogget- ti coinvolti.

In questi anni la produzione normativa regionale ha riguardato materie vecchie e nuove. La produzione di leggi di “manutenzione” che tendono a modificare o ad abrogare leg- gi del preesistente impianto normativo è stata minore ma comunque consistente. In molti ca- si la legge di integrazione o modifica è stata orientata a ristrutturare l’intervento recato dalla vecchia normativa nel contesto delle nuove regole e dei nuovi principi. Questa tendenza si è manifestata sia nelle Regioni ad autonomia ordinaria che in quelle ad autonomia speciale.

La produzione di nuove leggi si è, invece, orientata, in una chiave tipologica estrema- mente semplificata tratta dalla finanza regionale, verso la produzione di norme che soddisfa- no la domanda di servizi e di sviluppo economico evidenziando un carattere di forte attenzio- ne alle esigenze del territorio.

La prevalenza della produzione riguarda leggi settoriali e intersettoriali, anche se le se- conde tendono a diminuire nel tempo rispetto alle prime. Da una ricognizione più dettagliata delle leggi regionali di più recente emanazione si rileva una produzione più ampia nei temi del- la finanza regionale e a seguire in quelli dei servizi alle persone fisiche, giuridiche e alla co- munità, dello sviluppo economico e delle attività produttive. In quest’ultimo prevalgono le leg- gi in materia di agricoltura e sviluppo rurale e, al suo interno, l’agricoltura e le foreste piutto- sto che la caccia, la pesca e l’itticoltura. Seguono sempre in ordine di volume quelle riguardan- ti l’ordinamento istituzionale e, infine, il territorio inteso come ambiente e infrastrutture do- ve a fianco delle vecchie materie afferenti all’assetto urbano e ai trasporti si rileva un aumen- to delle leggi che dettano regole e comportamenti con riferimento alla protezione della natu- ra e dell’ambiente.

Una parte importante della spesa regionale è generata da norme che si riferiscono a im- pegni finanziari assunti in anni passati, addirittura risalenti agli anni settanta, come nel caso dei pagamenti di rate di mutui accesi a valere sulla cosidetta legge “Quadrifoglio” (legge 984/77). Questi finanziamenti alimentano una spesa che non costituisce una componente attiva di in- dirizzo e di governo del settore, nel cui merito le scelte politiche o amministrative delle Re- gioni non hanno alcun effetto.

Un’ulteriore parte della spesa regionale è quella riconducibile ai trasferimenti di funzioni statali effettuate sulla base del DPCM 11 maggio 2001, come nel caso dei pro- grammi di miglioramento genetico del bestiame genericamente affidati alle associazioni di produttori che tradizionalmente provvedono alla conservazione dei libri genealogici e che svolgono i controlli funzionali per le razze zootecniche riconosciute dalla legge n. 31/91. Analogamente, in quanto non rientranti nella tipologia degli incentivi economici al- le aziende, sono stati esclusi i programmi interregionali definiti dal MIPAAF e dagli As- sessorati regionali all’agricoltura nell’ambito degli Interventi programmati in agricoltura, in attuazione delle leggi 578/96, 135/97, 423/98, 499/99, 122/01. I fondi relativi sono tran- sitati, con riferimento alla prima fase (periodo 1996-1998) per il bilancio del MIPAAF e per la seconda (periodo 1999-2001 poi estesasi al 2002) e la terza fase (DM S/25279 del 23 dicembre 2003 e DM MIPAAF n. S/9716 del 14/5/2004, legge 23/12/1999, n. 499 - de- liberazione CIPE 3 maggio 2001, n. 72), invece, la relativa spesa è stata attribuita in toto alle Regioni attivando un meccanismo di cofinanziamento regionale che in taluni casi po- teva raggiungere anche il 30%.

Un altro elemento importante dell’intervento pubblico regionale è quello generato dalle norme volte a fornire una copertura alle aziende colpite dalle avversità atmosferiche. Questa forma di intervento che si attua sia con finanziamenti a fondo perduto o a tasso age- volato che con meccanismi di promozione di difesa passiva mediante l’assicurazione pre- ventiva agevolata, genera, solo nel primo caso, un aiuto diretto. Questa componente, in progressiva riduzione per effetto dell’introduzione negli anni 2003/2004 del meccanismo di copertura del rischio (legge 256/02) a fianco dell’intervento di compensazione dei dan- ni, così come previsto dalla legge 185/92 istitutiva del Fondo di solidarietà nazionale, ha concorso per l’esercizio 2004 con circa 350 milioni di euro alla spesa di parte regionale.

Passando alla parte di spesa regionale che più direttamente genera una politica atti- va e di incentivazione per il settore e per lo sviluppo rurale in senso lato, si può, in primo luogo, evidenziare la prevalenza di iniziative volte a dare competitività al settore.

In questo ambito le leggi emanate dalle Regioni sono talvolta leggi organiche sul te- ma della competitività, come nel caso della Regione Sicilia che con la legge regionale 20/05 - di modifica della legge regionale 32/00 - mira a inserire nel sistema misure per la competitività dell’intero sistema produttivo. In altri casi sono iniziative che prevedono in- terventi in materie correlate come quelle volte a favorire l’associazionismo, così come è stato rilevato in molte Regioni. Nello stesso ambito tematico sono prodotte norme con ri- ferimento alle materie della formazione e dei servizi. Per quanto riguarda la prima mate- ria si evidenzia, tra gli altri, un intervento specifico per la formazione degli agenti ittici emanato nel 2003 dalle Regione Marche. Con riferimento ai servizi sono stati esclusi quelli che transitano attraverso le organizzazioni e gli enti che fanno parte del sistema dei servizi di sviluppo agricolo, perché non alimentano incentivi diretti alle aziende agricole,

mentre sono stati valutati i servizi alle imprese che facilitano l’operatività e il ricorso agli strumenti finanziari, tra questi sono stati compresi anche gli interventi a favore delle for- me di garanzia collettiva. Sono stati rilevati dispositivi in Emilia Romagna, Calabria e Si- cilia.

Si rileva un consistente ricorso alle diverse forme del credito in agricoltura che le Re- gioni attuano sulla base di strumenti di intervento in conto capitale e in conto interessi per favorire iniziative di ristrutturazione o di ricapitalizzazione del capitale fondiario spesso prive di una specificità produttiva. Una serie di norme riguardano, ancora, la ricomposizio- ne del capitale di esercizio e lo sviluppo della meccanizzazione con riferimento alle Regio- ni Puglia, Umbria, Veneto e alla Provincia Autonoma di Trento.

Ampio è anche il ricorso al credito come strumento di intervento specifico per il mon- do cooperativo per il quale esiste un adeguato apparato di norme in quasi tutte le Regioni con la sola eccezione, per gli anni considerati, della Provincia Autonoma di Bolzano, del Molise e della Sardegna.

Un ulteriore raggruppamento di norme che sviluppano la vocazione produttiva loca- le sono quelle connesse con la promozione economica di prodotti e territori.

Le leggi per il sostegno delle produzioni e dei distretti sono presenti in molte Regio- ni e sviluppano anche congiuntamente, le peculiarità regionali incentivando le produzioni e i luoghi caratterizzanti la tradizione locale.

La parte più consistente è quella relativa ai provvedimenti economici per il sostegno dei prodotti agroalimentari e le iniziative per la creazione di una immagine commerciale dei prodotti e dei territori. Una iniziativa ricorrente è la creazione delle “Strade del vino” e delle altre iniziative ad esse correlate, presenti con specifici provvedimenti in Basilica- ta, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Piemonte, Umbria e Veneto. Alcune Regioni hanno ema- nato un’apposita legislazione per la costituzione e la promozione di distretti agroindustria- li. Provvedimenti di questo tipo sono presenti e operativi in Abruzzo, Piemonte, Liguria, Veneto.

In questo ambito si collocano, inoltre, gli interventi per l’organizzazione di mostre e fiere, veicolati tramite leggi finanziarie o tramite leggi settoriali, attivi nelle Regioni Mar- che, Molise e Umbria dove sono ancora funzionanti dispositivi emanati negli anni settan- ta e ottanta.

Esistono inoltre alcuni provvedimenti volti ad incentivare il ricambio generazionale e la promozione dell’imprenditoria femminile. E’ il caso della Regione Calabria che inse- risce indennità per gli agricoltori in pensione e del Veneto che ha emanato uno specifico provvedimento per il sostegno delle imprese femminili modificando una norma in vigore dal 2000.

ne: lo strumento principale è il credito agevolato anche se si rilevano altre modalità di in- tervento che variano per forma e modalità di attuazione. Sono presenti in quasi tutte le Re- gioni ad eccezione della Provincia Autonoma di Bolzano, del Lazio e della Sardegna.

Per quanto concerne gli interventi a settori specifici si rileva un numero consistente di atti legislativi riguardanti le diverse tipologie produttive. Si riscontrano dunque interven- ti per il sostegno delle attività forestali in Friuli, Marche e Lombardia, per l’agricoltura bio- logica in Basilicata, Emilia Romagna, Liguria, Lazio, Toscana, Umbria, Piemonte e quel- li specifici per la montagna in gran parte presenti nella Provincia Autonoma di Trento ma anche in Abruzzo, Emilia Romagna, Umbria e Veneto. Esistono poi norme specifiche per la cerealicoltura in Puglia, per lo sviluppo delle colture pregiate in Friuli Venezia Giulia, per le colture officinali in Piemonte, per il floro-vivaismo in Liguria, Sicilia e Veneto, per l’orto-floricoltura in Emilia Romagna e Veneto.

Sono stati rilevati interventi per le colture legnose: dalla frutticoltura in Puglia e nel Lazio alla coltivazione del ciliegio in Puglia, alla castanicoltura in Piemonte e alla gelsi- bacchicoltura in Veneto. Più diffusi, presenti nella quasi totalità delle Regioni, interventi per la viticoltura. Il sostegno dell’olivicoltura è presente con provvedimenti specifici in Li- guria, nel Lazio, in Puglia e in Sicilia e quello per la promozione della mandorlicoltura in Puglia e in Sicilia per la mandorla d’Avola. Misure per l’agrumicoltura sono state rileva- te in Calabria, Puglia, Sicilia, mentre leggi di incentivazione per la coltivazione dei funghi in Veneto e per lo sviluppo della tartuficoltura in Piemonte, Toscana e Umbria.

Numerosi sono i provvedimenti legislativi che operano a sostegno del settore zootec- nico, in prevalenza quello bovino, attivi in quasi tutte le Regioni; non mancano però inter- venti specifici, nel Lazio per l’ovinicoltura, in Molise per la coniglicoltura e in Sicilia per promuovere l’allevamento degli struzzi.

Tra le leggi in materia di allevamenti minori prevalgono quelli in favore dell’apicol- tura. Misure di incentivazione sono infatti presenti in Campania, Emilia Romagna, Lom- bardia, Molise, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto e Valle d’Aosta.

Norme specifiche presenti nelle Regioni Campania, Emilia Romagna, Lombardia, Molise, Piemonte, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta e Veneto prevedono incentivi per atti- vità diverse al fine dell’integrazione del reddito aziendale. Con riferimento all’attività agrituristica è stato trovato riscontro in dispositivi specifici in molti bilanci regionali tra cui quelli di Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Marche, Molise, Liguria, Piemonte, Um- bria, Valle d'Aosta.

Anche la pesca è rappresentata nella produzione legislativa regionale. Le iniziative locali in questa materia risultano concentrate in Emilia Romagna, Sicilia e Veneto anche se non mancano provvedimenti con riferimento alla pesca e all’acquacoltura marittima in Friuli Venezia Giulia, Marche, Abruzzo, Toscana, Lazio, Liguria, Calabria, e alla mollu-

schicoltura in Veneto. Va inoltre segnalato il recente parere favorevole della Corte Costi- tuzionale sul ricorso presentato dalla Regione Toscana che costituisce un precedente im- portante nel percorso di riconoscimento delle competenze regionali in materia di pesca ma- rittima.

Di minor peso gli interventi per l’acquacoltura nelle acque interne in quanto la pro- duzione legislativa a questo riguardo è più orientata alla corretta gestione delle risorse esi- stenti25_.

Esistono, inoltre, una serie di incentivi volti alla ricomposizione e al miglioramento fondiario, anche attraverso l’acquisizione di fondi e lo sviluppo della proprietà contadina.

Un ulteriore gruppo di interventi riguarda la ristrutturazione delle dotazioni azienda- li mediante interventi di miglioramento delle strutture in generale, come è stato rilevato in Calabria, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Provincia Autonoma di Trento, Sicilia e, in favo- re dell’edilizia rurale, in Emilia Romagna, Lombardia, Marche e Molise. Alcune leggi an- cora attive ma risalenti agli anni settanta e novanta, riguardano la realizzazione di impian- ti per il trattamento dei reflui aziendali in Lombardia, Toscana e Umbria. Sempre con ri- ferimento al miglioramento delle strutture aziendali sono inoltre presenti dispositivi spe- cifici per interventi in favore delle strutture di trasformazione in Friuli Venezia Giulia, Emi- lia Romagna, Lombardia, Piemonte, Sicilia, Toscana, Umbria e Veneto.

Da questa sintetica rassegna sulle competenze regionali con riferimento al settore pri- mario si può rilevare, in maniera generalizzata, un processo di consolidamento delle Re- gioni come istituzioni rispondenti agli interessi della comunità di riferimento. E’ inoltre in- teressante evidenziare che di pari passo con le tendenze autonomistiche crescono le esigen- ze di istituire apposite sedi istituzionali per garantire il necessario coordinamento delle po- litiche ‘territorializzate’.

Le riforme amministrative prima e costituzionali poi non hanno determinato un’infla- zione nella legislazione come si temeva ma hanno mostrato una certa attitudine a creare nuovi ambiti, superando la visione che sino ad oggi veniva data alle materie giuridiche. Il numero delle leggi è andato forse diminuendo con una certa stabilizzazione negli anni più recenti anche grazie ad interventi di semplificazione normativa attuati con forme diverse in quasi tutte le Regioni.

25 _{Si ricorda a questo riguardo l’esclusione della pesca sportiva e delle altre attività che non rientrano tra quelle a ca-}

Tabella 3 - Interventi regionali competitività 1 1 associazioni 20 1 1 10 1 2 1 1 2 1 formazione 2 1 1 pensionamento 1 1 servizi 6 2 2 1 1 cooperazione 94 5 1 1 1 1 13 3 1 7 7 2 8 6 4 1 28 2 3 credito 53 3 1 1 1 2 1 4 4 5 3 3 1 5 5 1 4 4 5 fiere 3 1 1 1 distretti agroindustriali 5 1 1 2 1 promozione economica 5 4 1

strade del vino 10 1 2 1 2 3 1

promozione prodotti 17 1 1 1 3 1 1 1 5 1 2 femminili 1 1 fidi 7 1 5 1 finanza 1 1 economia forestale 4 1 1 1 1 agricoltura di montagna 19 7 1 1 2 1 1 1 3 2 agricoltura biologica 11 2 1 1 1 1 1 3 1 castanicolura 1 1 cerealicoltura 1 1 farro 4 4 colture pregiate 3 2 1 florovivaismo 2 1 1 florovivaismo e fungi 2 1 1 frutticoltura 4 1 2 ciliegi 1 gelsibacchicoltura 1 1 tartufi 8 1 5 1 1 viticoltura 10 1 2 1 2 3 1 officinali 1 1 olivicoltura 7 1 2 3 1 olivicoltura e mandorli 1 1 mandorle 2 1 1 ortoflorofrutticoltura 7 2 4 1 ortoflorofrutticoltura e industriali 1 1 agriturismo 19 3 3 2 1 2 1 4 3 interventi agricoltura 35 8 3 2 1 10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 prevenzione 9 1 1 1 2 1 1 1 1 sviluppo rurale 2 2 T otale di anno P.A. di Bolzano P.A. di T rento

Abruzzo _Basilicata Calabria _Campania

Emilia Romagna Friuli V enezia Giulia Lazio _Liguria

Lombardia Marche Molise Piemonte

Puglia

Sardegna Sicilia Toscana Umbria

V

alle

d’Aosta

V