La governance multilivello

L’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia, l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche, i soggetti deputati alla vigilanza finanziaria, bancaria e pensionistico-assicurativa presentano un sistema di governance particolarmente sofisticato e complesso, che le contraddistingue da tutte le agenzie europee precedentemente create. In primo luogo, bisogna evidenziare come la struttura istituzionale multilivello340 delle nuove agenzie non risponda a un unico modello e mostri invece caratteri diversificati e flessibili rispetto al tipo organizzativo riscontrabile nelle agenzie decentrate europee. Diversità che dipendono dalle esigenze dei singoli settori ma, soprattutto, dalla commistione tra il modello dell’agenzia e quello del regulatory network.

La novità più rilevante riguarda indubbiamente la natura dei soggetti coinvolti all’interno dei nuovi organismi: in queste agenzie gli Stati membri sono rappresentati non

339 _{Cfr. M. Mester, Independent NRAs in European Electronic Communications Policy-making and} Regulation - The Road to BEREC and Beyond, in Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pecs, 147, 2010,

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340 _{Il concetto di “governance multilivello” è stato definito nel “Libro bianco del Comitato delle}

regioni sulla governance multilivello” del 2009 come «un'azione coordinata dell'Unione, degli Stati membri e degli enti regionali e locali fondata sul partenariato e volta a definire e attuare le politiche dell'UE. Tale modalità di governance implica la responsabilità condivisa dei diversi livelli di potere interessati, e si basa su tutte le fonti della legittimità democratica e sulla rappresentatività dei diversi attori coinvolti».

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da esponenti dei rispettivi governi (secondo il tradizionale metodo intergovernativo), ma da soggetti provenienti da autorità amministrative la cui indipendenza e autonomia dagli esecutivi nazionali è garantita, più o meno intensamente, proprio dal diritto europeo341. Le agenzie dell’Unione europea sono generalmente strutturate in maniera tripartita: un organo collegiale preposto alla determinazione delle scelte operative dell’agenzia e a composizione intergovernativa (il consiglio di amministrazione o di gestione); un direttore con compiti esecutivi e di rappresentanza esterna, che risponde di fronte al consiglio; infine, ma non sempre, organi ausiliari a composizione tecnica o scientifica342.

La prima vera novità nel profilo istituzionale delle nuove agenzie rispetto al modello tradizionale è la previsione di un organo interno, che svolge un ruolo strategico, distinto rispetto a un consiglio di amministrazione ristretto, e che si affianca a quest’ultimo. ACER e BEREC prevedono entrambe un “Comitato dei regolatori”343_{, mentre nelle European} Supervisory Authorities del settore finanziario è presente un “Consiglio delle autorità di vigilanza”344_.

Quanto alla sua composizione, seppur formalmente rispettosa del principio rappresentanza di ogni Stato membro, i rappresentanti statali all’interno di questi nuovi organi interni vengono scelti tra i membri vertici delle autorità nazionali di regolazione, la cui indipendenza è richiesta dallo stesso diritto dell’Unione. Questi nuovi organi, dunque, cui è affidato il compito di esprimere la volontà di tutte le ANR, perseguono interessi in precedenza non rappresentati a livello europeo: quelli delle autorità di regolazione operanti nei singoli Stati membri, istituzionalmente e funzionalmente indipendenti dal potere esecutivo e legislativo del Paese in cui operano.

Esse, dunque, non si fanno portatrici dell’indirizzo politico nazionale, come accade quando il coinvolgimento nella cooperazione amministrativa riguarda uffici facenti parte della pubblica amministrazione tradizionale, «ma della proiezione locale dell’interesse comunitario alla creazione di un mercato interno dell’energia», delle telecomunicazioni e alla centralizzazione della vigilanza microprudenziale345. La Commissione europea, generalmente rappresentata all’interno delle diverse agenzie e degli organi che riuniscono

341 _{V. Cap. I, par. 1.2.}

342 _{Cfr. M. P. Chiti, Diritto amministrativo europeo, cit., 313.} 343 _{Reg. CE n. 713/2009, art. 14; Reg. CE n. 1211/2009, art. 4.}

344 _{Regolamenti UE n. 1093/2010, n. 1094/2010 e n. 1095/2010, artt. 40.}

345 _{Così, G. Napolitano, L’agenzia dell’energia e l’integrazione regolatoria europea, cit., 181, con}

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le ANR, non può però essere decisiva nelle decisioni poiché il suo rappresentante è sprovvisto del diritto di voto.

Le agenzie della “quarta ondata”, dunque, «danno luogo ad un disegno incentrato su un evidente dualismo regolatorio in sede comunitaria, dove operano due diversi soggetti: un regolatore strettamente sovranazionale, la Commissione, che non «rappresenta» le amministrazioni nazionali ma esprime il punto di vista, in senso proprio, comunitario; ed un regolatore comunitario ma composito, che dà voce ai regolatori dei vari Stati membri […]. Al primo sono conferite le attribuzioni considerate necessarie al perseguimento dell’interesse generale della Comunità. Al secondo sono conferite le attribuzioni che richiedono una competenza fortemente specialistica e la collaborazione degli esperti delle ventisette autorità di regolazione nazionali, nel presupposto che la Commissione non sarebbe in grado di catalizzare tutte le risorse necessarie dei regolatori nazionali nella stessa maniera di un organismo che le rappresenti nella propria organizzazione di vertice»346_.

Nel settore della supervisione finanziaria, gli statuti di EBA, ESMA, ed EIOPA prevedono anche un Presidente con funzioni di sola rappresentanza dell’agenzia, al quale affianca un Direttore con compiti esecutivi347. Il Consiglio delle autorità di vigilanza è composto dallo stesso Presidente (senza diritto di voto) e dai soggetti espressione dei vertici delle autorità nazionali indipendenti competenti per la vigilanza degli enti creditizi, degli strumenti finanziari e del settore pensionistico-assicurativo, oltre a un rappresentante della Commissione, un esponente del Comitato europeo di rischio sistemico e un rappresentante per ognuna delle altre due autorità europee di vigilanza finanziaria, tutti senza diritto di voto348. Nell’Autorità bancaria europea è inoltre prevista anche la partecipazione di un rappresentante della Banca centrale europea (BCE), sempre senza diritto di voto.

Mentre il Consiglio delle autorità di vigilanza assume tutte le decisioni strategiche, adottando tra gli altri progetti di norme tecniche, orientamenti e pareri, il Consiglio di

346 _{Così, E. Chiti, Le trasformazioni delle agenzie europee, in Riv. trim. dir. pubbl., 1, 2010, 71-72.}

Secondo l’A., i nuovi organismi, in realtà, rappresentano più una complicazione del modello classico delle agenzie europee che delle vere e proprie autorità indipendenti, come per esempio la Banca centrale europea.

347 _{Sia il Presidente che il Direttore vengono nominati dal Consiglio delle autorità di vigilanza e}

devono essere confermati dal Parlamento europeo.

348 _{Ai sensi del combinato disposto degli artt. 40, par. 1 lett. b) e 45, par. 1 dei regolamenti EBA,}

ESMA, EIOPA. Negli Stati membri in cui più di un’autorità è responsabile della vigilanza, tali autorità devono accordarsi su un rappresentante comune. Tuttavia, quando un punto previsto per la discussione del Consiglio delle autorità di vigilanza non rientra nella competenza dell’autorità nazionale rappresentata da tale membro designato, quest’ultimo può portare un rappresentante dell’autorità nazionale competente.

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amministrazione (composto dal Presidente e da sei membri eletti da e fra i componenti del Consiglio delle autorità di vigilanza, in maniera da garantire una rappresentanza ancora più rinforzata alle autorità indipendenti nazionali, assicurando comunque equilibrio e proporzionalità nel riflettere l’insieme dell’Unione) svolge un compito propositivo e di chiusura, assicurando che l’Autorità raggiunga gli obiettivi previsti dai regolamenti istitutivi, proponendo all’adozione del Consiglio delle autorità di vigilanza l’adozione di un piano di lavoro annuale e pluriennale.

È inoltre istituito un Comitato congiunto delle tre autorità europee di vigilanza, composto dai rispettivi presidenti, che funge da forum per la cooperazione volta ad assicurare l’uniformità intersettoriale relativa in particolare ai conglomerati finanziari, alla contabilità e revisione dei conti, alle analisi degli sviluppi dei rischi alla stabilità finanziaria, alle misure di contrasto al riciclaggio e allo scambio di informazioni con il CERS. Le tre autorità, infine, sono dotate di una Commissione di ricorso interna congiunta. Nel comparto delle telecomunicazioni, invece, il BEREC non ha personalità giuridica e non può definirsi tecnicamente un’agenzia; esso è infatti composto da un Comitato dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche, in cui siedono un rappresentante per ogni autorità nazionale di settore, e da un organismo denominato “l’Ufficio” (organismo comunitario che, a differenza del Board of regulators, è dotato di personalità giuridica), che si articola in un Comitato di gestione (composto sempre dai rappresentanti delle autorità nazionali di regolazione) e in un Direttore amministrativo. Il Comitato dei regolatori, composto di un membro per Stato membro nella persona del direttore o di un rappresentante di alto livello della ANR indipendente di settore349, adotta tutte le decisioni inerenti all’assolvimento delle funzioni del BEREC. L’ufficio svolge invece una funzione di supporto amministrativo, professionale e di agevolazione alla circolazione di informazioni e best practices tra le ANR che ne fanno parte.

Si tratta di un’organizzazione comune che gode comunque di un certo grado di decentramento nel sistema istituzionale europeo e che funge da forum per la cooperazione tra le autorità di regolazione statali e la Commissione350. Tuttavia, presenta poteri e competenze nettamente più limitati rispetto alle autorità operanti nel settore finanziario ed energetico. Si deve peraltro sottolineare come nel comparto delle comunicazioni

349 _{L’indipendenza dell’autorità di regolazione nazionale è espressamente richiesta dall’art. 7, par. 1}

del regolamento BEREC.

350 _{L. Torchia (a cura di), Lezioni di diritto amministrativo progredito, cit., 434. Si noti che nel}

BEREC non è previsto alcun consiglio di amministrazione, diversamente sia dalle agenzie europee classiche, sia dalle altre network agencies.

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elettroniche il livello di integrazione dei mercati nazionali e di armonizzazione normativa sia maggiore.

Recentemente, infine, il Consiglio e il Pralamento hanno avviato un percorso di negoziazioni volto all’adozione di un Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, all’interno delle quali un ruolo centrale sarà giocato proprio dalla riforma e dall’implementazione dei poteri del BEREC, in modo da avvicinarlo alle altre network agencies (attraverso, per esempio, il potere di adottare decisioni vincolanti sull’identificazione dei mercati transnazionali e una tariffa massima europea per l’interconnessione tra gli operatori)351.

Sull’architettura interna dell’ACER, si tornerà con maggiore approfondimento nel corso della seconda parte del Capitolo III.