Sulla questione della partecipazione, le leggi regionali in materia di rigenerazione urbana mostrano una grande omogeneità. Il procedimento infatti prevede più o meno lo stesso ambito di rilevanza della fase partecipativa, e cioè nella fase che segue l’adozione dello strumento da parte del consiglio comunale e che precede l’approvazione del progetto di intervento.
Alcune norme distinguono una partecipazione semplice e una specifica che riguarda o i privati interessati ad eseguire l’intervento di rigenerazione urbana oppure i privati titolari delle aree oggetto di intervento.
4.1.PUGLIA
La norma pugliese186 prevede che entro trenta giorni dall’adozione i
programmi e gli elaborati vengano depositati per quindici giorni per consentire a chiunque di prenderne visione e formulare le proprie osservazioni. Qui la procedura diverge, a seconda che i programmi adottati siano conformi oppure in variante agli strumenti urbanistici generali comuni. Nel primo caso, infatti (art. 5), queste osservazioni sono valutate ai sensi della legge 241/90, cioè come normali forme di partecipazione al procedimento: ma il consiglio comunale si pronuncia su di esse solo se vi sono vincoli specifici gravanti sulle aree interessate.
Nel secondo caso, invece (art. 6), a seguito della proposizione delle osservazioni, c’è un ulteriore termine dato al soggetto proponente per formulare delle controdeduzioni sulle osservazioni fatte. Infine, il tutto è valutato da Presidente della Giunta nella compagine di una conferenza di servizi incaricata della approvazione.
186Art. 5 commi 2, 3 e 5.
I PROCEDIMENTI REGIONALI: LA PARTECIPAZIONE
Come si vede, non c’è in nessuno dei due casi un esplicito onere di tener conto delle osservazioni fatte. Se però valorizzassimo il riferimento alla legge 241/90, dicendo che essa implica appunto il pronunciarsi sulle osservazioni fatte, ci troveremmo davanti ad una stortura: infatti non sarebbero previsti onere di valutazione delle osservazioni nelle procedure in variante agli strumenti urbanistici generali (perché questo riferimento alla l. 241/90 qui manca) mentre lo sarebbe nei programmi che invece sono conformi agli strumenti urbanistici (senza dimenticare che per approvare questi una fase di raccolta delle osservazioni ci deve ben essere stata, a suo tempo).
Sembra di dover interpretare la norma nel seguente modo: le osservazioni vengono presentate, normalmente vengono prese in considerazione, ma non c’è alcun obbligo di motivazione riguardo a ciò.
4.2.TOSCANA
Diversamente dalla norma pugliese, la norma toscana prevede (art. 126) che il decorrere del termine di quindici giorni sia preceduto da una discussione pubblica, nel corso della quale il progetto viene pubblicamente presentato e discusso. Il comma 5 prevede altresì che il Comune, in fase di approvazione, debba prendere in considerazione tutte le osservazioni fatte, motivandone tanto l’accoglimento quanto il mancato accoglimento.
La partecipazione in via generale è molto importante nella legislazione toscana187: infatti, l’art. 39 della medesima legge non solo prevede che la Regione
e gli enti locali promuovono e sostengono la più ampia informazione e partecipazione dei soggetti interessati al governo del territorio, ma prevede in particolare per tutti i cittadini la partecipazione alla formazione degli strumenti di attuazione.
Quindi si ha un doppio binario di partecipazione: per i privati comuni e per i privati economici. Mentre i privati economici (“soggetti interessati al
governo del territorio”) devono essere informati più largamente, ai cittadini comuni è data partecipazione nella formazione degli atti di governo del territorio, ma più precisamente della formazione dei piani attuativi. Ciò si evince dall’art. 39, ma va detto che, specialmente per quanto riguarda il primo comma, la formulazione è tutt’altro che felice188.
La legge urbanistica toscana del 2014 prevede inoltre, agli articoli 37 e seguenti, la figura del “garante della comunicazione e della partecipazione” istituito non solo a livello regionale, ma altresì provinciale, di città metropolitana e anche dei Comuni con più di 20000 abitanti (cioè 40 su 276189) per un totale
quindi di 51 garanti. I restanti Comuni devono comunque provvedere a indicare un garante al di fuori di consiglieri e assessori nonché dei pubblici ufficiali coinvolti nella stesura del piano: non può quindi trattarsi del responsabile del procedimento, né del dirigente che si sta occupando della stesura del piano. Il garante ha il compito di “assicurare l’informazione e la partecipazione dei cittadini e di tutti i soggetti interessati” e definire “il programma delle attività di informazione e di partecipazione della cittadinanza alla formazione dell’atto di governo del territorio”. Questa attività è svolta tanto nella fase che precede l’adozione quanto nella fase che precede l’approvazione del piano.
4.3.LAZIO
La norma laziale invece riconosce in via generale il diritto alla partecipazione. Così l’art. 2, comma 9:
La Regione riconosce il diritto dei cittadini all’informazione e partecipazione civica nell’elaborazione di tutti i programmi di trasformazione dei territori, compresi i
188 Art 39, comma 1: «La Regione, in collaborazione con le province, la città metropolitana e i comuni, promuove e sostiene le modalità più efficaci di informazione e di partecipazione dei soggetti interessati al governo del territorio. A tal fine, con deliberazione della Giunta Regionale, promuove iniziative e strumenti di formazione e divulgazione delle metodologie, delle tecniche e delle pratiche di informazione e partecipazione nel governo del territorio, sulla base delle risorse finanziarie disponibili. Di tale deliberazione è data comunicazione alla commissione consiliare competente.» Non è chiaro quale sia l’oggetto della informazione e partecipazione.
I PROCEDIMENTI REGIONALI: LA PARTECIPAZIONE
programmi di rigenerazione urbana. L’adozione dei programmi di rigenerazione urbana da parte dei comuni è subordinata allo svolgimento di specifiche attività di informazione e partecipazione civica secondo quanto dettato dai relativi regolamenti comunali. Nei provvedimenti approvativi devono essere documentate le fasi relative alle procedure di partecipazione nelle modalità stabilite dall’amministrazione comunale
Pertanto, sono gli stessi provvedimenti approvativi dei programmi di rigenerazione urbana a dover prevedere come, nello specifico, avranno modo di esplicarsi le forme di partecipazione. Tuttavia, la norma non dice altro sul tema, ossia non colloca la partecipazione in una determinata fase del procedimento che porta alla approvazione; e naturalmente nulla dice riguardo ad un onere di motivazione da parte della P.A. qualora decidesse di prescindere dalle osservazioni fatte. Invero, il comma 5 dell’art. 10, che riguarda in teoria la materia antisismica e le aree colpite dal sisma, prevede una emenda all’art. 4 della legge urbanistica regionale (l.r. 36/1987). In essa si prevede un periodo di novanta giorni per presentare osservazioni e controdeduzioni a seguito dell’adozione di un piano attuativo o di un programma urbanistico in variante da parte del consiglio comunale.
Tuttavia, è apprezzabile la differenza tra la norma toscana e quella laziale, in quanto la prima non si limita a definire in generale la partecipazione ma la specifica ulteriormente, collocandola nel procedimento.
Vi è di più: la norma toscana, all’art. 36 comma 3, afferma che quanto raccolto sotto forma di partecipazione contribuisce a formare i contenuti degli strumenti di pianificazione urbanistica. Per recente dottrina190, in ciò si vedrebbe
addirittura un ancoraggio per un vizio di eccesso di potere, laddove i contenuti espressi in fase di partecipazione non trovassero adeguato riscontro nella motivazione.
Se un vizio di motivazione non si potesse incardinare su questa norma, che parla in generale di partecipazione, certamente si potrebbe trovare un più
190 A. GIUSTI, Ibid.
forte appiglio normativo nelle norme (su viste) che descrivono il procedimento di approvazione del provvedimento, includente la fase di partecipazione con soggetti e destinatari specifici.
4.4.LOMBARDIA
La legge lombarda191 è alquanto laconica in materia di partecipazione192.
Ad esempio, nel procedimento di approvazione del piano territoriale regionale si limita ad affermare che la partecipazione deve essere garantita, e che la Giunta avrà il compito di definire, di volta in volta, le modalità di svolgimento di questa partecipazione193.
All’opposto, la legge calabrese punta moltissimo sulla partecipazione. Nel primo comma del primo articolo della legge urbanistica (l.r. 19/2002) il primo principio ispiratore ad essere citato è proprio quello della partecipazione. Ancora più importante l’articolo seguente, rubricato proprio “partecipazione”. Così al comma 2:
Nell’ambito della formazione degli strumenti che incidono direttamente su situazioni giuridiche soggettive, deve essere garantita la partecipazione dei soggetti interessati al procedimento, attraverso la più ampia pubblicità degli atti comunque concernenti la pianificazione, assicurando altresì il tempestivo ed adeguato esame delle deduzioni dei soggetti interessati e l’indicazione delle motivazioni in merito all’accoglimento o meno delle stesse.
191 La norma non è all’interno della legge sul contenimento dei suoli (l.r. 31/2014) bensì nella più generale legge sul governo del territorio, a livello di principio, agli art. 1 e 2 comma 5. 192 Art. 13, comma 2, della legge urbanistica lombarda (l.r. 31/2014): «Prima del conferimento dell’incarico di redazione degli atti del PGT, il comune pubblica avviso di avvio del procedimento su almeno un quotidiano o periodico a diffusione locale e sui normali canali di comunicazione con la cittadinanza, stabilendo il termine entro il quale chiunque abbia interesse, anche per la tutela degli interessi diffusi, può presentare suggerimenti e proposte. Il comune può, altresì, determinare altre forme di pubblicità e partecipazione.».
193 Art. 21, comma 1: «La Giunta regionale esamina le proposte ricevute e valuta gli elementi utili dei quali intende tenere conto nella elaborazione del PTR o sue varianti, individuando altresì le modalità con le quali consultare tutti i soggetti interessati al piano in quanto portatori di interessi diffusi nonché le altre forme di partecipazione di soggetti pubblici e privati, anche attraverso la costituzione di un forum per le consultazioni attivo per tutta la durata della costruzione del piano.».
I PROCEDIMENTI REGIONALI: LA PARTECIPAZIONE
Addirittura, il comma 4 aggiunge che la mancata pubblicità degli atti comporta l’inefficacia degli stessi, rilevabile da parte di chiunque ne abbia interesse.
Non estraneo a tutto ciò è anche il primo comma dell’art. 3, che recita: “La pianificazione territoriale ed urbanistica si fonda sul principio della chiara e motivata
esplicitazione delle proprie determinazioni.” Appare invero curiosa l’invenzione del
principio della “chiara e motivata esplicitazione delle proprie determinazioni”, una sorta di evoluzione dinamica del principio del generale obbligo di motivazione: e tuttavia, questa formulazione non dispiace affatto.
Concorrono inoltre due strumenti a garantire la partecipazione. Da un lato, degli organismi consultivi creati ai sensi dell’art. 11 che vedono la partecipazione delle “le forze sociali ed economiche sugli obiettivi della pianificazione”. Dall’altro, il responsabile del procedimento ha il compito di attivare dei laboratori ad hoc, aperti a tutti e dimensionati su tre scale (di quartiere, comunali, territoriali) a seconda delle esigenze. Il tutto confluisce nel “fascicolo della partecipazione e della concertazione”: le risultanti sono meno incidenti di quando sono coinvolte direttamente situazioni giuridiche soggettive, però l’incidenza non è per ciò solo inesistente194.
Va però detto che, a fronte di questi indubbi riconoscimenti, non è dato leggere una reale conseguenza invalidante per il procedimento della mancata presa in considerazione di quanto emerge dalle attività di partecipazione, come invece è palesato nella legge toscana. Tuttavia, pare di poterlo ritenere implicito al vantato principio della “chiara e motivata esplicitazione delle proprie determinazioni”.
4.5.EMILIA-ROMAGNA
Da ultimo occorre citare la legge dell’Emilia-Romagna.
Oltre a prevedere dei processi di progettazione partecipata e dei laboratori di urbanistica partecipata per definire gli obiettivi della rigenerazione urbana (art.
194 A. GIUSTI, Op. cit., p. 86.
17, comma 6), la partecipazione è ben marcata in tutto il procedimento per l’approvazione del piano (artt. 43 e seguenti). Non solo infatti vi è partecipazione nella stesura del piano, ma altresì è garantita la partecipazione dei cittadini anche successivamente, con l’ordinario deposito del piano per la cognizione del pubblico prima dell’approvazione. Destinatari di questi oneri sono i Comuni, ma non va dimenticato che in Emilia-Romagna vi è una marcata tendenza ad accentrare svariati compiti, specie quelli di maggiore difficoltà, alle Unioni di Comuni, entità di area vasta intermedie tra il Comune e la provincia previste in via generale ma su cui in particolare il regionalismo emiliano-romagnolo ha scommesso molto195.
Sul piano funzionale, la legge adotta la soluzione del garante della partecipazione, già proposta nella legge toscana196.
195 Si rinvia, per un approfondimento sulle Unioni di Comuni in Emilia-Romagna e sulla loro rilevanza, a E. PETRILLI, Il nuovo ordine delle Unioni di Comuni in Emilia-Romagna, in Istituzioni del Federalismo, 3, 2017, pp. 865-887.