L’urbanistica contemporanea e, con ogni probabilità, quella dell’immediato futuro, vede nella rigenerazione urbana uno dei suoi tasselli fondamentali32. È opinione dei più eminenti studiosi di diritto urbanistico che il
recupero e il riutilizzo dell’esistente, del costruito, sia tipico della fase in cui l’urbanistica contemporanea vive: ciò sia per i centri che a maggior ragione per le periferie, magari degradate33.
La lotta al degrado non è il principale motore di questa tendenza, bensì, anzitutto, la politica di contrasto al consumo di suolo34, che è parte di un più
generale principio di sostenibilità ambientale che vede nella lotta alla cementificazione un tassello importante.
Al riguardo occorre citare il disegno di legge S. 2383 sul “contenimento del consumo di suolo e riuso del suolo edificato”. L’art. 1, comma 2, di questo disegno di legge così recita: «Il riuso e la rigenerazione urbana, oltre alla limitazione del consumo di suolo, costituiscono princìpi fondamentali della materia del governo del territorio.»
A fronte di questa indiscussa importanza della rigenerazione urbana, non vi è però una idea chiara e condivisa di cosa costituisca vera e propria “rigenerazione urbana”. Lo stesso disegno di legge sul consumo di suolo, dopo aver dichiarato che la rigenerazione urbana rappresenta uno dei principi fondamentali in materia di governo del territorio, ne fornisce una definizione decisamente limitante e che non abbraccia il fenomeno, tanto da indurre a
32 R. DIPACE, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, in Riv.giur.ed., 5, 2014, p. 237, così esordisce: “ Il recupero e la riqualificazione del costruito si impone come una delle direttrici fondamentali della futura attività di pianificazione urbanistica.”
33 P. STELLA RICHTER, I sostenitori dell’urbanistica consensuale, in P. URBANI (a cura di) Le
nuove frontiere del diritto urbanistico, Torino, Giappichelli, 2013, p. 21.
34 Sul consumo di suolo, anche un disegno di legge, AS1181, rubricato “Legge quadro per la protezione e la gestione sostenibile del suolo.
pensare che il legislatore abbia in mente un concetto di rigenerazione completamente diverso35.
La legislazione regionale, a differenza di quella nazionale, sembra avere maggiore consapevolezza di ciò che la rigenerazione urbanistica costituisca.
Già nel 2008, infatti, la Regione Puglia aveva emanato una legge in materia. Si tratta della legge 29 luglio 2008, n. 21: essa è rubricata “norme per la rigenerazione urbana”. Questa legge dimostra di aver ben compreso le potenzialità di questo strumento, tanto da elencare, se non tutte, buona parte di esse. Non viene definita la rigenerazione urbana, ma i “programmi di rigenerazione urbana”, che sono “strumenti volti a promuovere la riqualificazione di parti significative di città e sistemi urbani mediante interventi organici di interesse pubblico”. Essi “si fondano su un’idea-guida di rigenerazione legata ai caratteri ambientali e storico-culturali dell’ambito territoriale interessato, alla sua identità e ai bisogni e alle istanze degli abitanti.”
Come accennato, anche l’impianto degli strumenti appare decisamente variegato e appropriato: non solo si menzionano il recupero edilizio e il risanamento, ma anche il miglioramento dei servizi socio-assistenziali, il sostegno dell’istruzione e dell’occupazione, la conservazione e il restauro dei beni culturali e paesaggistici al fine di migliorarne la fruizione, il recupero e il riuso per favorire attività turistiche, artigianali e commerciali nei contesti urbani interessati da degrado e disagio sociale.
La norma detta anche un procedimento per l’approvazione dei programmi di rigenerazione urbanistica conformi agli strumenti urbanistici comunali.
35 Il ddl S2383 all’art. 2, lett. e), afferma che si intende “per «rigenerazione urbana»: un insieme coordinato di interventi urbanistici, edilizi e socio-economici nelle aree urbanizzate, compresi gli interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura urbana, quali orti urbani, orti didattici, orti sociali e orti condivisi, che persegua gli obiettivi della sostituzione, del riuso e della riqualificazione dell'ambiente costruito in un'ottica di sostenibilità ambientale, di contenimento del consumo di suolo, di localizzazione dei nuovi interventi di trasformazione nelle aree già edificate, di innalzamento del potenziale ecologico-ambientale, di riduzione dei consumi idrici ed energetici e di realizzazione di adeguati servizi primari e secondari.” Il pressante riferimento alla agricoltura urbana e agli orti urbana indica che si ritiene che in essa consista il proprium della rigenerazione urbanistica.
LA RIGENERAZIONE URBANA IN SENSO GIURIDICO: UN CONCETTO SFUGGENTE
Tuttavia, la norma non definisce la rigenerazione urbanistica in sé in modo diretto, ma solo indiretto, definendo i programmi che ne sono oggetto.
Ciò che la legge regionale 21 fa è introdurre uno strumento ulteriore nelle mani dell’urbanista: appunto, i programmi di rigenerazione urbana. Una operazione non molto diversa da quella attuata dal legislatore nazionale col decreto-legge 393 del 1998 che aveva introdotto i piani di recupero urbano. A differenza di quel decreto, però, questa legge dimostra di aver compreso l’essenza del concetto di rigenerazione urbana. Tuttavia, nessuna delle due norme delinea una fattispecie vera e propria, e, pertanto, non considera la rigenerazione come un istituto.
Più o meno allo stesso punto sono le corrispondenti norme di altre regioni. La legge urbanistica della Regione Toscana, la l.r. 10 novembre 2014, n. 65, agli articoli 122 e seguenti, si occupa di rigenerazione urbana, inquadrandola come un rimedio al degrado.
Altre due leggi regionali in via di approvazione menzionano la rigenerazione urbanistica in forma strumentale. Anzitutto, la proposta di legge regionale 2 febbraio 2017 n.365 della Regione Lazio, concernente le “norme per la rigenerazione urbana e il recupero edilizio”. Anche questa norma, assai meno puntuale della norma pugliese (anche perché rimanda, per l’attuazione, ad una preesistente norma sui programmi integrati di intervento e recupero) non definisce la rigenerazione urbanistica che finalisticamente, ancora citando il contrasto al degrado urbano.
Questo elemento finalistico, quello cioè del degrado urbano, rappresenta uno dei due poli di attrazione dello strumento rigenerativo.
L’altro polo è quello del consumo di suolo.
Già la legge regionale toscana vi faceva cenno. L’altra normativa di cui si era anticipato è una norma regionale veneta in via di attuazione sul consumo dei suoli36. Questa norma menziona il recupero e lo strumentario della
36 Approfondisce la questione l’articolo di P. BOSCHETTO, C. GHIRARDELLI, La
rigenerazione, appunto in funzione di una urbanistica che riduca al minimo il consumo di suolo.
Sulla base di questa breve rassegna sulla legislazione regionale, è possibile stilare qualche provvisoria conclusione.
Anzitutto, è chiaro che nessuna norma regionale considerata definisce in modo diretto la rigenerazione urbana. Lo sforzo definitorio, quando c’è, è demandato ad un criterio finalistico. A tal proposito, vengono soprattutto citati il contrasto al degrado urbano che si traduce in degrado sociale, o anche il consumo di suolo. Raramente vengono menzionate altre finalità.
In secondo luogo, a giudicare da questa proliferazione di norme che comunque fanno riferimento alla rigenerazione urbanistica, sembra però che questo strumento, la sua utilità ma soprattutto il concetto “rigenerativo” sia ormai entrato nel lessico politico regionale, ed auspicabilmente anche nella mentalità degli amministratori locali.
Nonostante questo, è ancora complesso definire, in campo giuridico, la rigenerazione urbana.
Due elementi concorrono a creare confusione.
Il primo elemento è la mancanza di una definizione legale chiara. Come si è visto, le legislazioni regionali offrono sì una definizione, ma solo obliquamente, descrivendo un fenomeno urbanistico più che non una funzione amministrativa. Inoltre - e anzi, direi, soprattutto - non vi è perfetta concordia tra queste definizioni. Quanto alla legge nazionale, sì è visto che non vi è una definizione unica vigente (si parla infatti di un disegno di legge, che attende da lungo tempo di essere approvato). Pertanto, il silenzio della legge nazionale e la non univocità delle definizioni delle leggi regionali portano a concludere che in effetti non vi è una definizione legale soddisfacente.
Il secondo elemento di confusione è la prossimità del concetto di rigenerazione con altri concetti simili. Si è detto già di come contendano il
vol 2/2013. La rivista riporta gli atti della XVI conferenza nazionale SIU (società italiana degli urbanisti) Urbanistica per una diversa crescita, tenuta a Napoli il 9-10 maggio 2013.
LA RIGENERAZIONE URBANA IN SENSO GIURIDICO: UN CONCETTO SFUGGENTE
campo alla rigenerazione urbana termini come recupero urbano, riuso, riqualificazione, eccetera37. Come è chiaro ormai, i termini tendono a
sovrapporsi anzitutto perché, mancando una univocità di termini nelle norme e nella comunicazione istituzionale, ciò dà adito ad errori in buona fede, però di grande diffusione e assai difficili da correggere. Di ciò ci si rende conto facilmente nel corso delle ricerche sul tema: riuso, recupero, rigenerazione e riqualificazione vengono usati indifferentemente, magari presupponendo di aver incluso nel termine di più limitata portata (riuso) anche tutti quegli elementi che invece sono propri del significato più ampio (rigenerazione).
Questa iniziale confusione è amplificata dal fatto che più ambiti del sapere (come detto: l’architettura, le scienze politiche, l’economia oltreché il diritto) portano avanti in modo parallelo proprie riflessioni in merito, sempre dando per presupposta una concordia sui termini e sui concetti, che invece non pare così scontata. Ciò sarà più chiaro in base a quanto si dirà in seguito.
Basti solo considerare la totale assenza di una qualsivoglia definizione nelle enciclopedie giuridiche più comuni38 di rigenerazione urbanistica, nonché nei
trattati di diritto amministrativo39. Anche nelle enciclopedie di materia
architettonica non è agevole riscontrare una definizione soddisfacente40.
37 Un esempio su tutti è un articolo abbastanza recente apparso sulla rivista giuridica di urbanistica. Si tratta di P. CHIRULLI, La pianificazione urbanistica tra esigenze di sviluppo e riduzione
del consumo di suolo: la riqualificazione dell’esistente, in Rivista giuridica di urbanistica, 4, 2015, pp. 592-
614. In esso i concetti di rinnovo urbano, riqualificazione, rigenerazione vengono utilizzati a volte come sinonimi, a volte giustapposti a formare una endiadi, segno che si intende parlare di fenomeni più che non di fattispecie distinte.
38 Il riferimento è alla Enciclopedia Giuffrè, alla Enciclopedia Giuridica Treccani, al Nuovissimo Digesto Italiano.
39 Ad esempio, il trattato di Sabino Cassese, pur dedicando una buona sezione all’urbanistica e che contiene menzione della riqualificazione urbana, non parla mai di rigenerazione urbana (V. MAZZARELLI, L’urbanistica e la pianificazione, in S. CASSESE (a cura di), Trattato di diritto
amministrativo, diritto amministrativo speciale, 1a ed., Tomo III, Milano, Giuffrè, 2000, p. 2571.
40 Non si trova traccia del termine nel Dizionario enciclopedico di architettura e urbanistica diretto da Paolo Portoghesi (Gangemi editore, 2005). Nell’ Oxford Dictionary of Architecture and Landscape Architecture si trova questa definizione di regeneration: “ the securing of the repaire and conservation fo older structures to ensure their future viability” . Nel “The metapolis
dictionary of advanced architecture” non si parla neppure di urban regeneration ma solamente di re-
Naturalmente, è estremamente difficile fare delle affermazioni fondate sul motivo per cui una nozione è mancante, quando ciò non sia dovuto a una scelta deliberata e dichiarata41. L’assenza di questa definizione, infatti, non è il frutto
di una scelta dottrinaria di puntare su termini diversi. Come si vedrà meglio nei prossimi paragrafi, termini simili come “riuso”, “riqualificazione” non hanno un significato del tutto sovrapponibile con quello che normalmente si intende con “rigenerazione urbana”.
Né l’assenza di questa definizione è dovuta al fatto che essa fosse irrilevante o sconosciuta, posto che di rigenerazione si parla già da molto tempo, in particolare modo nel Regno Unito (v. supra).
Potrebbe quasi nascere il sospetto che il termine non abbia in sé tutta questa importanza, ma che possa costituire una semplice “moda passeggera”, una espressione che alcuni hanno ritenuto di utilizzare per riferirsi ad attività urbanistiche perfettamente indicabili con altre parole. Occorrerebbe cioè, per accettare l’uso di questo termine, un appiglio concettuale forte.
L’appiglio può essere individuato nel fatto che gli organi dell’Unione Europea, facendo evidentemente perno sulla esperienza anglo-sassone, si riferiscono sempre alla rigenerazione urbana. In particolare, i programmi di iniziativa comunitaria Urban e Urban II hanno sempre utilizzato il termine “rigenerazione urbana”.
È infatti a questi programmi che si deve l’uso del termine “rigenerazione urbana”.
L’iniziativa comunitaria “Urban” risale al 199442. In base ad essa, “la
Comunità mette a disposizione un contributo finanziario, sotto forma di prestiti e sovvenzioni
41 Il pensiero va alla scelta della commissione di redazione del progetto di codice civile, presieduta da Filippo Vassalli, che aveva optato per ridurre al minimo indispensabile le definizioni offerte dal codice civile: questo al fine dichiarato di non ostacolare l’azione della Dottrina, che, nelle intenzioni di Vassalli, è depositaria del dovere di fornire definizioni. Il fatto di affidare le definizioni alla dottrina e non ad un preciso articolo introdotto per descrivere la fattispecie avrebbe così determinato una certa flessibilità e longevità del codice, ottenuto proprio grazie ad un sistema non cristallizzato di definizioni, definizioni che invece erano lasciate al più dinamico e flessibile dibattito accademico.
42 Comunicazione agli stati membri 94/C 180/02, Gazzetta Ufficiale delle comunità europee C 180 del 1° luglio 1994.
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e di assistenza tecnica, conformemente agli orientamenti stabiliti nella presente comunicazione, a favore di misure e di regioni comprese nei programmi operativi presentati dagli Stati membri e approvati dalla Commissione delle Comunità europee.”43.
Benché il testo della comunicazione non rechi l’espressione “rigenerazione urbana”, i contenuti sono già in gran parte coerenti con quel concetto, che verrà più proficuamente ripreso nella iniziativa Urban II.
Già nell’ottobre del 1998 una comunicazione della Commissione Europea rivolta al Parlamento e al Consiglio (Sustainable urban development in the european
union: a framework for action) utilizzava distesamente il termine “urban
regeneration” senza peraltro definirla esplicitamente, come è abitudine negli atti degli organi dell’Unione Europea44.
Il concetto era però già stato efficacemente definito due anni prima, nel marzo 1996, nella relazione di un gruppo di esperti sull’ambiente urbano rivolto alla Commissione Europea45. In questa relazione la rigenerazione urbana era
così definita:
“Il processo per invertire il decadimento economico, sociale e fisico delle
città, una volta raggiunta la fase dove le forze di mercato da sole non sono sufficienti (Royal Institution of Chartered Surveyors46 del Regno Unito) “
Questa definizione, indubbiamente molto anglo-sassone perché pone al centro il mercato, può però essere apprezzata come esempio di sussidiarietà orizzontale. In particolare, è interessante il criterio finalistico che si adotta: lo scopo della rigenerazione è invertire un processo di decadimento urbano.
43 Così letteralmente dalla Comunicazione di cui alla precedente nota, punto n°2.
44 Da notare che nella traduzione italiana dello stesso documento il termine “urban regeneration” è stato sostituito con “rinnovamento urbano”. Evidentemente, non si riteneva che il termine rigenerazione urbana sarebbe stato compreso in Italia nel 1998.
45 Si tratta della Relazione "Città europee sostenibili” - Relazione del Gruppo di esperti sull'ambiente urbano Pubblicata dalla Commissione europea -DG XI "Ambiente, sicurezza nucleare e protezione civile” (Bruxelles, Marzo 1996).
46 Si tratta di una organizzazione professionale inglese che ha lo scopo di fornire certificazioni nella gestione di terreni, immobili, infrastrutture e costruzioni. Nasce nel 1868 come istituto di sorveglianza. Gli esperti interpellati dalla commissione europea ne hanno recepito la definizione di rigenerazione urbana.
L’iniziativa comunitaria Urban II (2000-2006), erede di Urban, ugualmente menziona la rigenerazione, ma indirettamente: si parla sì di rigenerazione, però si parla di rigenerazione “sociale47”. Tuttavia. ciò può dirsi fare poca differenza,
perché comunque sussiste il fatto che di rigenerazione sociale si parla in un contesto di una iniziativa che ha di riguardo l’urbanistica. Infatti, la rigenerazione urbana, per dirsi tale, ha sempre un risvolto socio-economico, e il fatto che Urban II parli di rigenerazione economica e sociale di una certa area non fa che ribadire il concetto di rigenerazione urbana.
Una definizione interessante di rigenerazione la si potrebbe trarre dal famoso regolamento per l’utilizzo dei beni comuni del Comune Bologna48. La
fama deriva dal fatto che è stato il primo nel suo genere, e i numerosi regolamenti comunali che sono stati fatti o sono in via di approvazione guardano a quello come un modello.
Nel regolamento per l’utilizzo dei beni comuni del Comune di Bologna sono definiti interventi di rigenerazione “interventi di recupero, trasformazione ed
innovazione dei beni comuni, partecipi, tramite metodi di co-progettazione, di processi sociali, economici, tecnologici ed ambientali, ampi e integrati, che complessivamente incidono sul miglioramento della qualità della vita nella città.” (art. 2, comma 1, lett.h) )
Questa definizione è maggiormente soddisfacente di quelle viste in precedenza. Anzitutto parte dalla consistenza oggettiva di questi fenomeni: sono interventi di recupero, trasformazione e innovazione dei beni comuni. Segue poi la finalità: incidere sul miglioramento della qualità della vita nella città. La definizione contiene altresì una indicazione di modo, una modalità attraverso cui questi interventi perseguono l’obiettivo: partecipando, attraverso la co- progettazione, a processi sociali, economici, tecnologici ed ambientali. Un ultimo elemento potrebbe sembrare secondario, ma è invece importantissimo: questi processi sono ampi ed integrati.
47 V., ad es., Vademecum for URBAN II Community Initiative Programmes , http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/doc/vadem_en.pdf
48 Cfr. P. MICHIARA, I patti di collaborazione e il regolamento per la cura e la rigenerazione dei
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A ben considerare questa definizione, si possono tranquillamente escludere che siano interventi di rigenerazione urbana praticamente tutti gli interventi urbanistici che normalmente i Comuni fanno, con ben poche eccezioni. E questo a prescindere dal fatto che i Comuni stessi definiscano questi interventi come di rigenerazione.
Come si è detto in precedenza, una buona parte della confusione che indubbiamente sussiste sul termine “rigenerazione urbana” è da attribuirsi alla confusione che spesso si fa con concetti contigui. Termini come recupero, riuso, riciclo e riqualificazione vengono spesso utilizzati come sinonimi di rigenerazione, e disinvoltamente confusi.
È quindi indispensabile chiarire preliminarmente la tassonomia di questi fenomeni.