3. I programmi complessi: la prima generazione
3.2 P ROGRAMMI DI RECUPERO URBANO (PRU) LEGGE 493/93
I programmi di recupero urbano sono stati introdotti dall’art. 11 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493.
Questi programmi sono efficacemente definiti dal comma 2 dell’art. 11, che così testualmente recita: “I programmi di recupero urbano sono costituiti da un
insieme sistematico di opere finalizzate
alla realizzazione, alla manutenzione e all'ammodernamento delle urbanizzazioni primarie, con particolare attenzione ai problemi di accessibilità degli impianti e dei servizi a rete, e delle urbanizzazioni secondarie,
alla edificazione di completamento e di integrazione dei complessi urbanistici esistenti, nonché all'inserimento di elementi di arredo urbano,
alla manutenzione ordinaria e straordinaria, al restauro e al risanamento conservativo e alla ristrutturazione edilizia degli edifici114”.
L’oggetto dei Pru è quindi estremamente ampio e variegato. Anzitutto si parla di urbanizzazione primaria e secondaria, che vengono così realizzate oppure manutenute o ammodernate. Accanto a questa prima finalità si aggiungono l’edificazione di completamento ed integrazione dei complessi urbanistici esistenti: una espressione poco chiara, dalla quale si può però escludere che si possa utilizzare un Pru per una edificazione ex novo, diversamente da come viene detto per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Ancora, i Pru possono avere ad oggetto l’inserimento di elementi di arredo urbano; infine, arrivando sempre più a parlare del piccolo, manutenzione
114 Questa spaziatura difforme dall’originale di legge, con gli “a capo” che non sono presenti nel testo di legge, è una piccola licenza che ha lo scopo di sopperire alla poco chiara sintassi di questo periodo.
I PROGRAMMI COMPLESSI: LA PRIMA GENERAZIONE
ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia di edifici.
Il Pru in pratica è un “contenitore giuridico”, uno “scatolone amministrativo”. In esso vanno confluire progetti di varia natura, che però devono essere coordinati tra loro e che hanno la comune finalità del recupero urbano115.
Oltre alla doviziosa descrizione dell’oggetto di questi Pru, l’apparato disciplinare riguardo al procedimento è decisamente scarno. Si dice solo che questi programmi, “sulla base di risorse pubbliche e private” (inciso del quale non si capisce il senso né l’utilità) sono proposti al Comune da soggetti pubblici e privati, anche associati tra loro. Il Comune definirà la priorità di questi programmi in base a criteri oggettivi, criteri che - si deve dedurre - dovranno essere pre-definiti dai Comuni stessi, anche se non c’è alcuna prescrizione sul punto.
Per il resto, la norma sembra molto preoccupata del reperimento delle risorse. Sia il primo comma che l’ultimo fanno riferimenti a fondi destinati ai Pru.
Ai fini della rigenerazione urbanistica, di tutte le funzioni su menzionate, paiono rilevanti solo le prime due: le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, e il completamento di “complessi urbanistici esistenti”.
Anche così, però, la norma di per sé non aiuta più di tanto. Si sa infatti che attraverso questi programmi è possibile attuare alcuni interventi di rigenerazione urbana, ma con quali modalità e soprattutto attraverso quali procedure, non è dato di capire.
Lo scopo della norma non consiste quindi tanto nel fondare un procedimento amministrativo preferenziale attraverso il quale proporre un programma di recupero urbano, quanto piuttosto creare una astratta funzione
115 Così dalla documentazione presente sul sito del Comune di Roma: http://www.urbanistica.comune.roma.it/images/uo_complex/pru/PRU_procedura.pdf
attivabile, la quale funzione però dipende integralmente dai fondi che si possono destinare allo scopo proposto.
Considerando però che la partecipazione del privato è solo eventuale e quindi può ben darsi che il Pru sia proposto da enti pubblici, si arriva pertanto a concludere che questo strumento potrebbe, in molti casi, non rappresentare altro che una forma di finanziamento, per l’ente locale, di lavori di pubblica utilità. Infatti. precisa l’ultimo comma che “il CER, ai fini della realizzazione dei
programmi di recupero urbano, determina modalità e criteri generali per la concessione dei contributi, per l'individuazione delle zone urbane interessate e per la determinazione delle tipologie d'intervento, avendo particolare riguardo alla tutela dei lavoratori dipendenti e delle categorie sociali più deboli.” Ecco che quindi appare chiaro che il Pru, per come
concepito, appare uno strumento integralmente in mano al Comitato per l’edilizia residenziale, che appunto disciplina modalità e criteri per la concessione dei contributi.
E infatti maggiori informazioni su questo strumento, altrimenti alquanto indistinto, sono offerti dal decreto ministeriale 1° dicembre 1994116. Precisa il
comma 2 che i Pru sono caratterizzati, oltre che dal concorso di risorse pubbliche e private e dalla possibilità di avere proponenti pubblici e privati, anche associati tra loro, dalla “unitarietà della proposta, determinata dall'integrazione
organica delle diverse zone urbane di intervento e dalla correlazione tra le diverse tipologie di intervento”.
Appare però ben presto chiaro dalla lettura del decreto ministeriale quale sia la reale finalità dei Pru, ovverosia la edilizia residenziale117. Questa è una ovvia
conseguenza del fatto che il decreto è ricollegabile al comitato per l’edilizia residenziale.
116 D. Ministero dei lavori pubblici 1° dicembre 1994, in G.U. 12/12/1994, n.289.
117 Tanto si deduce dall’art. 3, che recita: I programmi di recupero urbano sono realizzati al servizio
prevalente:
a) del patrimonio di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata ed agevolata, localizzato nei piani di cui alla legge 18-4-1962, n.167;
b) del patrimonio di edilizia residenziale pubblica degli IACP e dei comuni, non ricompresi nei piani suddetti; c) del patrimonio di edilizia residenziale pubblica di altri enti locali o dello Stato.
I PROGRAMMI COMPLESSI: LA PRIMA GENERAZIONE
Al PRU si approda tramite un accordo di programma118, e quindi se si
prevedono modifiche all’assetto urbanistico (cosa quasi impossibile da evitare) è richiesto un voto di ratifica da parte del consiglio comunale entro 30 giorni dalla conclusione dell’accordo, a pena di decadenza. Tuttavia, posto che il Pru passa in genere da una iniziativa comunale, non pare in astratto che questo debba rappresentare una sfida particolarmente difficile.
Nella descrizione dettagliata degli interventi realizzabili con un Pru119, oltre
a rendersi ancora più certo l’elemento di centralità della edilizia residenziale come fine primario (l’unico intervento previsto estraneo a questo oggetto è quelli agli edifici pubblici) si nota una assenza importante.
Confrontando infatti questi articoli con quanto invece espresso al comma 2 dell’art. 11 del decreto-legge, mancano evidentemente del tutto gli interventi di edificazione e completamento di complessi urbanistici esistenti, oltreché gli interventi di urbanizzazione primarie e secondaria non riguardanti l’edilizia residenziale.
Esempi di programmi di recupero urbano si possono ritrovare nell’esperienza della Regione Piemonte. Non sono state necessarie leggi di
118 In origine previsti ex. art. 27 l. 8 giugno 1990, n. 142; ora previsti dall’art. 34, comma 1, del TUEL (D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267).
119 Così l’art. 4: 1. Per contenere l'investimento pubblico mediante l'apporto di risorse aggiuntive private, i
programmi di recupero urbano possono riguardare una o più tipologie d'intervento tra quelle di seguito elencate: a) interventi di recupero degli uffici pubblici, anche con la realizzazione di volumetrie aggiuntive, all'interno degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica di cui all'art.3. b) interventi di edilizia residenziale e non residenziale, di completamento e di integrazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica di cui all'art.3, localizzati all'interno degli stessi, che possono prevedere i seguenti interventi quali il recupero di edilizia residenziale pubblica, la realizzazione, la manutenzione e l'ammodernamento delle urbanizzazioni primarie e secondarie e l'inserimento di elementi di arredo urbano;
c) interventi di edilizia residenziale e non residenziale, di integrazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica di cui all'art.3, in aree contigue o prossime agli stessi nei limiti di cui all'art.5, terzo comma, che possono prevedere i seguenti interventi quali la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, a prevalente servizio dell'insediamento pubblico, il recupero di edilizia residenziale pubblica, l'inserimento di elementi di arredo urbano;
d) interventi di edilizia residenziale e non residenziale in aree anche esterne agli insediamenti di edilizia residenziale pubblica di cui all'art.3, da utilizzare, ai fini del recupero dell'edilizia residenziale pubblica, ad alloggi-parcheggio, la cui disponibilità torna all'operatore al termine del contratto di locazione.
2. Nella selezione delle proposte sono ritenuti prioritari i programmi che prevedono una quota di alloggi in locazione da destinare a lavoratori dipendenti e che tengono in particolare riguardo le categorie sociali deboli ai sensi dell'art.11, quinto comma, del decreto-legge 5-10-1993, n.398, convertito, con modificazioni, nella legge 4-12-1993, n.493.
recepimento, come è successo invece talvolta nei Print. Il Pru infatti, essendo come è fortemente legato alle decisioni del CER, non richiede particolari procedure, che sono già previste nei due Decreti ministeriali del 1° dicembre 1994: quello relativo ai Criteri per la concessione dei contributi e quello relativo ai Criteri e procedure di formazione, condizioni di ammissibilità dei soggetti proponenti e elaborati da redigere. A loro volta, questi decreti recepiscono a livello ministeriale le direttive del CER espresse pochi giorni prima, vale a dire il 9 novembre del 1994.
Conseguentemente, è a livello centrale che vengono destinati i fondi e individuati i criteri per il loro utilizzo. La Regione si è limitata, quindi, ad esempio in merito a quattro progetti di recupero urbano, ad approvare con delibera del consiglio Regionale le varie fasi in cui il programma di recupero si svolgeva120.