Il radicamento della sovranità alimentare in America Latina

Il concetto di sovranità alimentare, e le implicazioni che da esso deriva-no sul piaderiva-no anzitutto politico, ma anche sociale, ecoderiva-nomico e giuridico, hanno trovato accoglienza e riconoscimento in alcune carte costituzionali per effetto della pressione dei movimenti nazionali promotori di questo ideale. Tra i paesi che hanno aperto il loro ordinamento costituzionale al principio della sovranità alimentare si segnalano in particolare tre paesi dell’America Latina: Ecuador, Bolivia e Venezuela.

Come si avrà modo di esaminare, le ragioni che hanno spinto i go-vernanti di questi paesi a includere nelle nuove costituzioni la sovranità alimentare sono assai diverse: da un lato, Ecuador e Bolivia hanno in-teso disegnare un diverso modo di intendere l’economia nazionale ed il complesso “regime del cibo” ispirandosi al principio della tradizione indigena del buen vivir/sumak kawsay (Bagni, 2013); dall’altro, il Vene-zuela ha avviato una radicale riforma agraria basata sulla redistribuzione delle terre e la creazione di organismi decentrati (consigli comunali) che assicurano la partecipazione del popolo al governo delle terre.

Questi tre paesi rappresentano interessanti casi di studio relativamen-te ai percorsi che possono essere perseguiti a livello nazionale da parrelativamen-te delle istituzioni pubbliche per realizzare gli obiettivi della sovranità ali-mentare. D’altra parte, trattandosi di un concetto eminentemente poli-tico, l’idea di sovranità alimentare può essere facilmente manipolata o mal interpretata. Essa si presta ad essere strumentalizzata per acquisire consenso elettorale; si presta ad essere banalizzata fino al punto da negare l’importanza di recuperare un approccio culturale e tradizionale al siste-ma agroalimentare; oppure, essa può essere correttamente interpretata e applicata per sostenere trasformazioni strutturali e democratiche del

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Ad aggravare le condizioni ha contribuito anche il Trade-Related Aspects

of Intellectual Property Rights (TRIPs) Agreement, in base al quale sono

stati riconosciuti i diritti di proprietà intellettuale su sementi, organismi genetici, farmaci, ecc., a favore delle multinazionali del settore agroindu-striale che hanno così visto consolidato il loro controllo sull’intera catena produttiva, dalle sementi alla grande distribuzione commerciale.

È in questo contesto manifestamente aggressivo nei confronti dei piccoli agricoltori e delle popolazioni indigene che i principi e gli ideali della sovranità alimentare prendono corpo e, gradualmente, assumono contorni sempre più definiti. Nel 2001, La Vía Campesina riprende la Dichiarazione del 1996 per ridefinire alcuni concetti della sovranità ali-mentare, sottolineando «il diritto dei popoli di stabilire le loro politiche agroalimentari, regolare e tutelare la produzione agricola locale e stabili-re gli obiettivi per uno sviluppo sostenibile» (La Vía Campesina, 2001). Nel 2007, nella Declaration of Nyéléni adottata in occasione

dell’Interna-tional Forum on food sovereignty (Mali), ulteriori elementi arricchiscono

il significato della sovranità alimentare; in particolare si definiscono gli obiettivi da perseguire sulla base di sei fattori chiave: (i) cibo sufficiente, sano, nutriente e culturalmente appropriato per tutti; (ii) valorizzare e sostenere in modo particolare i piccoli coltivatori e le aziende agricole familiari che operano su piccola scala; (iii) promuovere sistemi alimentari localizzati; (iv) assicurare il libero accesso ed il controllo delle risorse della terra su base locale; (v) promuovere le competenze e le conoscenze rurali su base locale; (vi) promuovere la produzione secondo il modello agroecologico.

4. La costituzionalizzazione della sovranità alimentare. Tre casi di studio: Venezuela, Ecuador e Bolivia

Si è visto nelle pagine precedenti come il concetto di sovranità ali-mentare si sia andato definendo nel tempo anche con riferimento alla sua qualificazione come complesso di diritti, e in particolare di diritti umani. In tale concetto sono inclusi il diritto a produrre cibo sostenibile, il di-ritto di accedere alle risorse naturali come la terra, l’acqua, le sementi, la biodiversità; ma soprattutto il diritto al cibo come diritto fondamentale:

un cibo quantitativamente e qualitativamente sufficiente, sano e cultural-mente appropriato alla comunità locale. Per consentire alle popolazio-ni rurali e indigene l’effettivo godimento del diritto al cibo è necessario che lo Stato agevoli l’accesso alle risorse naturali della terra. Un ruolo determinante spetta dunque anche allo Stato non soltanto in termini di politiche agricole giuste e capaci di valorizzare il ruolo dei piccoli agri-coltori e delle aziende agricole di tipo familiare; ma anche in termini di consolidamento sul piano giuridico e normativo dei diritti connessi alla sovranità alimentare.

La costituzionalizzazione della sovranità alimentare e del diritto al cibo rappresenta un passaggio rilevante in quanto pone lo Stato in una posizione di non ritorno rispetto agli impegni e agli obblighi assunti per il perseguimento delle finalità contemplate dall’idea di sovranità alimen-tare. Includere la sovranità alimentare nella propria costituzione significa conferire carattere costituzionale al diritto di accesso alle risorse neces-sarie a produrre il proprio cibo, al diritto di governare e conservare le proprie colture e le proprie tradizioni alimentari; in definitiva, si tratta di restituire alla sovranità nazionale anche quella componente della sovra-nità che attiene al governo del cibo.

È del tutto evidente che il fatto che il principio della sovranità ali-mentare sia scritto nella costituzione o nominato nelle leggi, citato nel programma di governo o inquadrato in un dicastero, non è di per sé suf-ficiente a renderlo effettivo. Alla costituzionalizzazione devono seguire precise politiche in adempimento degli obblighi che dal principio della sovranità alimentare derivano in capo allo Stato. Il principio della sovra-nità alimentare è stato richiamato nelle costituzioni del Mali, del Senegal, del Venezuela, dell’Ecuador e della Bolivia; in altri ordinamenti le costi-tuzioni richiamano il problema dello sviluppo dell’agricoltura pur senza esplicitamente citare la sovranità alimentare; numerosissime costituzioni, invece, hanno sancito il diritto al cibo che, come è emerso dalle conside-razioni fin qui svolte, rappresenta la componente più strettamente giuri-dica su cui si fonda il concetto di sovranità alimentare.

L’America Latina, dunque, si presta a fornire indicazioni dal punto di vista politicostituzionale riguardo agli effetti del riconoscimento in co-stituzione della sovranità alimentare. Lo scenario politico che caratteriz-za alcuni dei più importanti paesi latinoamericani sul finire degli anni ‘90

e l’inizio degli anni 2000 è la svolta anti-imperialista e controegemonica, che si esprime principalmente nei confronti degli Stati Uniti, che scatu-risce dalle urne elettorali: nel 1998 Ugo Chávez viene eletto presidente del Venezuela; successivamente in Ecuador viene eletto Rafael Correa, in Bolivia Evo Morales, in Nicaragua Daniel Ortega, in Paraguay Fernando Lugo, in Brasile Inácio Lula da Silva. Si tratta come è noto di leader po-litici eletti con il sostegno di quella parte della società civile più sensibile alle scelte anti-imperialiste, particolarmente evidenti in occasione della diffusa protesta contro il Free Trade of the Americas (Cockcroft, 2006; Lomnitz, 2006; Shefner, 2011).

Le nuove costituzioni del Venezuela (1999), e soprattutto quella dell’Ecuador (2008) e quella della Bolivia (2009) si inquadrano in quel filone emergente noto come nuovo costituzionalismo andino (Maratan Ruiz, López Castellano, 2011). La novità di queste costituzioni sta prin-cipalmente in un modo nuovo di intendere il significato e il valore delle carte costituzionali; costituzioni che traggono il loro Dna dalle identità autoctone del proprio territorio, del proprio popolo indigeno; e non dun-que ereditati nella loro struttura portante dalla colonizzazione spagnola.

Il fulcro di questo nuovo costituzionalismo sta nel fatto che con esso si vuole siglare un patto nuovo tra le persone (singolarmente intese e in quanto comunità locali o nazionali) e la natura. In tal modo, il nuovo costituzionalismo andino si libera della presunzione di superiorità della civiltà europea e rivendica l’attualità e la modernità di quei modelli socia-li che si pongono in armonia con il contesto ambientale e valorizzano una dimensione della socialità che non pone al centro lo Stato, ma la persona, la sua dignità, la sua identità, in relazione alla natura. La natura non è identificata come oggetto dell’azione umana; materia di cui l’uomo può appropriarsi e disporre a suo piacimento; piuttosto la natura è considera-ta come l’entità che nutre e alimenconsidera-ta gli esseri umani.

Si tratta di un costituzionalismo che, pur senza tranciare ogni relazio-ne con il costituzionalismo di matrice liberale, presenta una sua origina-lità anzitutto nella estensione del testo, dovuta alla necessità di include-re la tradizione giuridica indigena; in secondo luogo, nell’utilizzo di un linguaggio accessibile e non sempre giuridicamente proprio, dovuto alla apertura verso le formule linguistiche proprie delle comunità indigene; in terzo luogo, nel rafforzamento delle forme di partecipazione della società

intera all’esercizio del potere politico, nel rifiuto di divisioni di ordine so-ciale e nella valorizzazione dei meccanismi di integrazione interculturale funzionali al dialogo fra tradizioni giuridiche diverse (Carducci, 2012 e 2013; Schilling-Vacaflor, 2011).

L’avvento delle nuove costituzioni in questi paesi ha portato con sé politiche fortemente ispirate alle esigenze della giustizia sociale. Le in-dustrie chiave nelle rispettive economie furono nazionalizzate, fu raffor-zato il controllo governativo sull’economia, la spesa sociale conobbe un significativo incremento, diverse disposizioni normative per la tutela dei diritti umani furono adottate all’indomani delle riforme costituzionali; malgrado ciò, i principi del libero mercato non furono completamente sacrificati sull’altare dell’anticapitalismo. Nel quadro di questi rivolgi-menti normativi, politici e sociali, un particolare peso ebbero (e hanno) le misure volte a dar seguito alla costituzionalizzazione della sovranità alimentare.

4.1. La costituzione bolivariana del Venezuela (1999)

Con riferimento alla sovranità alimentare, la costituzione del 1999 introdusse diversi elementi costitutivi di questo principio, per quanto allora non fosse ancora compiutamente definito. In particolare, sotto il Titolo VI: Del sistema socioeconomico, Capitolo I: Del regime socioe-conomico e della funzione dello Stato, troviamo anzitutto l’art. 305 che stabilisce quanto segue: «Lo Stato promuove l’agricoltura sostenibile come base strategica dello sviluppo rurale integrale al fine di garantire la sicurezza alimentare della popolazione; intesa come la disponibilità suf-ficiente e stabile di alimenti nell’ambito nazionale e l’accesso adeguato e permanente a questi da parte del pubblico consumatore. La sicurezza alimentare deve essere raggiunta sviluppando e privilegiando la produ-zione agricola e l’allevamento interni, venendo intesa come tale quella proveniente da attività agricole, di pastorizia e di pesca. La produzione di alimenti è di interesse nazionale e fondamentale per lo sviluppo eco-nomico e sociale della Nazione. A tal fine, lo Stato detta le misure di ordine finanziario, commerciale, di trasferimento di tecnologia, possesso della terra, infrastrutture, formazione di manodopera ed altre necessarie

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per raggiungere livelli strategici di autosufficienza. Inoltre, promuove le azioni nell’interesse dell’economia nazionale ed internazionale per com-pensare gli svantaggi derivati dall’attività agricola. Lo Stato protegge gli insediamenti e le comunità di pescatori artigianali, così come i loro luoghi di calata delle reti da pesca in acque continentali ed in quelle prossime alla linea di costa indicate dalla legge».

Nei successivi artt. 306 e 307 la costituzione sviluppa ulteriormente la visione politica sull’agricoltura e sul relativo regime. L’art. 306 affida allo Stato il compito di promuovere «le condizioni per lo sviluppo rurale integrale, col proposito di generare impiego e garantire alla popolazio-ne contadina un livello adeguato di bepopolazio-nessere, come la sua integraziopopolazio-ne allo sviluppo nazionale. Ugualmente promuove l’attività agricola e l’uso efficace della terra mediante la dotazione di infrastrutture, credito, for-mazione professionale e assistenza tecnica». Con l’art. 307 si colpisce il precedente regime latifondista che la costituzione riconosce come «con-trario all’interesse sociale». La legge dispone le misure tributarie appro-priate per gravare le terre improduttive e stabilisce le misure necessarie per la loro trasformazione in unità economiche produttive, riscattando ugualmente le terre di vocazione agricola. I contadini ed altri produttori agricoli e allevatori hanno diritto alla proprietà della terra, nei casi e nelle forme specificate dalla legge. Lo Stato tutela e promuove le forme asso-ciative ed originali di proprietà della terra per garantire la produzione agricola. Lo Stato protegge l’utilizzo sostenibile delle terre a vocazione agricola per garantire il loro potenziale agroalimentare.

4.2. La costituzione dell’Ecuador (2008)

L’elezione di Rafael Correa nel 2007 segnò la vittoria del movimento

Alianza Paìs e l’avvio di un processo di radicale cambiamento di natura

politica, sociale e istituzionale. La Revolución ciudadana voluta dal movi-mento di Correa, che aveva raccolto così ampi consensi, aveva indicato come momento determinante del nuovo corso l’istituzione di una As-semblea costituente per l’elaborazione di una nuova costituzione ecuado-riana, che avrebbe dovuto estendere i diritti dei cittadini e ridefinire gli obiettivi di sviluppo del paese. Malgrado la resistenza dei partiti

tradizio-nali che ancora operavano all’interno del Parlamento, grazie ad una con-sultazione popolare, Correa riuscì a istituire l’Assemblea costituente che dette vita alla nuova costituzione dell’Ecuador, che entrò in vigore nel 2008 (Ramírez Gallegos, 2013). I lavori dell’Assemblea costituente furo-no caratterizzati da interessanti forme di partecipazione popolare; tra le istanze che furono rivolte ai membri dell’Assemblea, le richieste di una riforma agraria e del riconoscimento a livello costituzionale del diritto al cibo e della sovranità alimentare ricevettero un ampio sostegno popolare.

La costituzione stabilisce all’art. 281, c. 1, che «la sovranità alimen-tare è un obiettivo strategico e rappresenta un obbligazione per lo Stato affinché garantisca che le persone, le comunità, i popoli e le nazioni rag-giungano una permanente autosufficienza nell’accesso ad un cibo sano e culturalmente appropriato». In base a questa definizione la stessa costitu-zione (art. 281, c. 2) declina ben quattordici obiettivi che è responsabilità dello Stato realizzare nel quadro delle azioni destinate a tradurre in prati-ca la sovranità alimentare: promuovere la produzione agroalimentare da parte di aziende agricole di piccola e media dimensione, dell’economia sociale e solidale; adottare politiche fiscali e tariffarie per proteggere il settore agroalimentare e della pesca nazionale e per evitare dipendenza dall’importazione di alimenti; rafforzare la diversificazione e l’introdu-zione di tecnologie ecologiche; promuovere politiche di redistribul’introdu-zione delle terre che consentano il libero accesso degli agricoltori alle terre in-colte, all’acqua e alle altre risorse naturali; promuovere la preservazione e il recupero dell’agro-biodiversità e delle conoscenze ancestrali ad essa connesse, così come l’utilizzo, la conservazione e il libero scambio delle sementi; garantire che gli animali destinati alla alimentazione dell’uomo siano sani e allevati in un ambiente sano; assicurare lo sviluppo della ri-cerca scientifica e della innovazione tecnologica per garantire la sovra-nità alimentare; promuovere lo sviluppo di organizzazioni di produttori e consumatori per la commercializzazione e distribuzione dei prodotti alimentari secondo principi di equità tra aree rurali e aree urbane; ge-nerare sistemi equi e solidali di distribuzione e commercializzazione dei prodotti alimentari; impedire pratiche monopolistiche e qualunque tipo di speculazione sui prodotti alimentari; fornire alimenti sufficienti alle popolazioni vittime di disastri naturali o antropici che abbiano posto a rischio l’accesso al cibo; prevenire e impedire il consumo di alimenti

con-taminati o che mettano a rischio la salute della popolazione o alimenti ri-spetto ai quali le conoscenze scientifiche mostrino incertezza a proposito dei loro effetti sulla salute umana. Si tratta, come si vede, di un complesso di obiettivi piuttosto ricco e articolato che l’Assemblea costituente ha demandato al governo nazionale ecuadoriano per dar seguito alla costi-tuzionalizzazione della sovranità alimentare.

Il successivo art. 282, in stretta correlazione con i principi menziona-ti nell’armenziona-ticolo precedente, stabilisce che lo Stato deve disciplinare l’uso e l’accesso alla terra secondo criteri coerenti con le finalità sociali e la tutela dell’ambiente. Per consentire questo processo di redistribuzione, la legge dovrà istituire un Fondo Nacional de Tierra con il compito di disciplinare in modo equo l’accesso dei coltivatori e delle coltivatrici alla terra. Lo Stato, quindi, ai sensi della costituzione, governa direttamente le politiche di accesso e controllo delle terre coltivabili; nulla dice invece la costituzione a proposito delle modalità con cui il complesso processo di riforma agraria dovrebbe essere messo in pratica, quali soggetti ver-rebbero coinvolti e quali terre dovver-rebbero essere oggetto di redistribu-zione. Nello stesso art. 282 si stabilisce il divieto del latifondo e della concentrazione delle terre, nonché il divieto dell’accaparramento e della privatizzazione dell’acqua e delle sue sorgenti. Lo Stato disciplinerà l’uso e la gestione dell’acqua per la produzione alimentare, secondo principi di equità, efficienza e sostenibilità.

L’impianto costituzionale sulla sovranità alimentare in Ecuador asse-gna allo Stato il ruolo centrale nella promozione e attuazione delle politi-che connesse; in tal modo si contraddice quanto auspicato dai movimenti sostenitori della sovranità alimentare circa la necessità di coinvolgere le organizzazioni degli agricoltori e della società civile nei processi decisio-nali. In base alla Dichiarazione di Cuba sulla sovranità alimentare (2001), le riforme agrarie dovrebbero «anzitutto costituire un obbligo per i go-verni nazionali … da attuare nell’ambito delle politiche di tutela dei di-ritti umani e di contrasto alla povertà. I processi delle riforme agrarie dovrebbero inoltre essere controllati dalle organizzazioni dei contadini». Sotto questo profilo, dunque, la costituzione dell’Ecuador appare insuf-ficiente.

4.3. La costituzione della Bolivia (2009)

All’indomani della sua elezione, con non poche resistenze, il presi-dente Morales promosse l’avvio dei lavori dell’Assemblea costituente con l’obiettivo di dare al paese una nuova carta costituzionale che recepisse i valori e le proposte maturate in seno al movimento. La nuova costitu-zione era destinata dunque a rifondare lo Stato sulla base di un impianto alternativo a quello dello Stato liberale e capitalista: uno Stato sociale plurinazionale, democratico e comunitario (González 2013; Chávez, Mokrani, 2007; Shilling-Vacaflor, 2011). In questo contesto, il ruolo dello Stato muta radicalmente: non più uno Stato apparato quale strumento di dominazione, ma piuttosto uno Stato che nella relazione con i governati, i popoli boliviani, persegue le condizioni di uguaglianza sociale attraver-so la democrazia, il decentramento del potere e la redistribuzione della ricchezza.

La costituzione del 2009 contiene espliciti riferimenti alla sovranità alimentare, che tuttavia vanno inquadrati e interpretati alla luce dei prin-cipi in tema di diritti fondamentali, cui si riferisce l’art. 16, in base al quale «Ogni persona ha diritto all’acqua e all’alimentazione. Lo Stato ha l’obbligo di garantire la sicurezza alimentare, tramite un’alimentazione sana, adeguata e sufficiente per tutta la popolazione». Ma è all’art. 407 che il costituente ha inteso declinare gli obiettivi della politica di svilup-po rurale integrale dello Stato, in coordinazione con gli enti territoriali autonomi e decentrati: 1. Garantire la sovranità e la sicurezza alimentari, dando priorità alla produzione e al consumo di alimenti di origine rurale prodotti nel territorio boliviano. 2. Stabilire meccanismi di protezione della produzione agricola boliviana. 3. Promuovere la produzione e la commercializzazione di prodotti agricoli ecologici. 4. Proteggere la pro-duzione rurale ed agroindustriale prevenendo i disastri naturali e gli inci-denti climatici, geologici e antropici. 5. Implementare e sviluppare l’edu-cazione agricola produttiva ed ecologica a tutti i livelli e con ogni moda-lità. 6. Stabilire politiche e progetti sostenibili, curando la conservazione ed il recupero dei suoli. 7. Promuovere sistemi di irrigazione finalizzati a garantire la produzione rurale. 8. Garantire l’assistenza tecnica e stabilire meccanismi di innovazione e trasferimento tecnologico in tutta la catena produttiva rurale. 9. Istituire la banca dei semi e i centri di ricerca

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tica. 10. Stabilire politiche di promozione e sostegno a settori produttivi rurali naturalmente deboli dal punto di vista strutturale. 11. Controllare l’ingresso e l’uscita dal paese di risorse biologiche e genetiche. 12. Stabi-lire politiche e programmi volti a garantire la sanità rurale alimentare e dei prodotti rurali. 13. Provvedere all’infrastruttura produttiva, manifat-turiera ed industriale ed ai servizi di base del settore agricolo. Si tratta, com’è evidente, di un impianto di obiettivi e finalità che sembrano aver pienamente incorporato i principi e i valori della sovranità alimentare.