Nel contesto finora delineato si colloca la crisi economica e finanziaria che ha investito l'Europa e che in Spagna ha avuto effetti durissimi: le conseguenze della crisi sono state tanto distruttive perché il tessuto produttivo e il modello economico erano particolarmente vulnerabili, a causa della speculazione nel settore edilizio, dei problemi preesistenti di restrizione del credito che già interessavano il settore finanziario e dell'indebitamento delle famiglie dovuto al basso costo dei prestiti.227
È possibile distinguere due periodi a seconda della diversa reazione alla crisi economica.
In un primo momento, infatti, (dall'inizio della crisi al maggio 2010) il governo socialista di Zapatero, in carica dal 2008, decise di affrontare la situazione realizzando una strategia neo keynesiana basata sugli investimenti pubblici, rivolti soprattutto al settore edilizio, finalizzati a
226 A. SANTOS ORTEGA, Las nuevas formas del paro: criticas de las ideas de
activacion, empleabilidad y competencias, in AA. VV. Empleo y exclusion social: rentas minimas y otros mecanismos de inserciòn sociolaboral, Bomarzo,
Albacete, 2008
227 Reflexiones y propuestas para el cambio de modelo productivo en Espana, Informe 13 de la Fundaciòn 1 de Mayo, 2009
contrastare la distruzione di posti di lavoro che la crisi stava causando ed evitare il crollo dei consumi228.
La cifra dell'intervento normativo di questo periodo è stata rappresentata dal dialogo sociale, che ha condotto alla moderazione salariale, all'ampliamento delle coperture sociali e dei sussidi per la disoccupazione.
Nonostante ciò, i dati sul mercato del lavoro dal 2008 al 2010 descrivono una situazione scoraggiante: al collasso del sistema finanziario si aggiunge quello dell'economia reale, si arresta la grande espansione che da decenni aveva interessato il settore edilizio e dal 2007 al 2010 il numero dei disoccupati aumenta da 1,8 milione a quasi 5 milioni.229
A metà del 2010, l'aumento della disoccupazione, la crescita incontrollata del debito e degli interessi, e la conseguente sfiducia espressa dai mercati finanziari sulla solvibilità della nazione producono una radicale inversione di rotta.
228 A. BAYLOS GRAU, F. TRILLO PARRAGA, El impacto de las medidas anti-
crisis y la situacion social y laboral Espana, Comitè economico y social
europeo, Grupo de los trabajadores, p. 28
229 C. GARCIA-SERRANO, Mercado de trabajo y despido en Espana, in AA. VV.
Despido y crisis economica. Los despidos economicos tras la reforma laboral: Un analisis desde el Derecho y la Economia, Lex Nova, Valladolid, 2011, p. 36
2.3.2.1 - RIDUZIONEDELLASPESAPUBBLICA
Interagiscono da un lato l'invalso paradigma neoliberista che attribuisce priorità assoluta al risanamento delle finanze pubbliche, donde la percepita necessarietà della realizzazione di misure di austerità, a scapito di una riflessione sulla necessità di un cambiamento del modello produttivo (le modifiche che si dovrebbero realizzare in ambito imprenditoriale al fine si rafforzare un'attività economica che da decenni si era concentrata quasi esclusivamente nel settore edilizio sono state escluse dal dibattito politico e tale deresponsabilizzazione degli agenti economici e imprenditoriali è stata criticata alla luce degli effetti involutivi che si stanno verificando nell'economia reale230) e
dall'altro, la tesi precedentemente discussa che instaura una relazione di opposizione e reciproca esclusione tra mantenimento di buoni livelli occupazionali e tutele poste a garanzia di un posto di lavoro stabile231.
A queste diverse impostazioni concettuali si possono ascrivere altrettante linee di intervento realizzate dal 2010 ad oggi. Il risanamento del deficit viene indicato come l'unica via verso l'uscita dalla crisi, per cui diviene l'obiettivo precipuo delle misure poste in
230 J. GUAJARDO, D. LEIGH, A. PESCATORI, Expansionary Austerity: new
international evidence, IMF Working Papers, 11/158
231 A. BAYLOS GRAU, F. TRILLO PARRAGA, El impacto de las medidas anti-
crisis y la situacion social y laboral Espana, Comitè economico y social
essere dallo Stato: si apre una stagione di interventi di contrazione della spesa pubblica a scapito delle politiche sociali232.
Si bloccano gli investimenti in infrastrutture, opere pubbliche, creazione di posti di lavoro nel pubblico impiego, riduzione del settore industriale e dei servizi con partecipazione statale e si realizza unilateralmente la riduzione dei salari degli impiegati pubblici, contrariamente a quanto previsto dall' Accordo collettivo di settembre 2009 sul contenimento salariale (aumento dello 0.3% nel triennio successivo), con effetti distruttivi sulla contrattazione collettiva e dubbi di costituzionalità causati dall'annullamento e dalla disapplicazione della negoziazione: si mettono in discussione l'autonomia dei gruppi sociali e la funzione istituzionale del sindacato.233
Immediato risultato di questo nuovo corso risulta essere anche la riforma costituzionale del settembre 2011, con cui si modifica l'art. 135 della Costituzione inserendovi il principio del pareggio di bilancio (Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria)234, in conformità alle richieste
dell'Unione Europea, per via delle quali anche in Italia pochi mesi
232 J. LOPEZ LOPEZ e C. CHACARTEGUI JÀVEGA, Intermediacion en el
mercado de trabajo y empresas de trabajo temporal en la reforma 2010: sobre la violacion de derechos fundamentales, in AA. VV., Garantìas de empleo y derechos laborales en la Ley 35/2010 de Reforma laboral, Bomarzo, Albacete,
2011
233 A. BAYLOS GRAU, Introducciòn, in AA. VV. Despido y crisis economica. Los
despidos economicos tras la reforma laboral: Un analisis desde el Derecho y la Economia, Lex Nova, Valladolid, 2011
dopo, è stato attuato un intervento analogo (riforma dell'art. 81 Cost., divenuta definitiva il 17 aprile 2012).
La riforma costituzionale italiana, nonostante l'obiettivo dichiarato di introdurre nella Costituzione l'obbligo del “pareggio di bilancio”, ha adottato nella versione definitiva la nozione più moderata di “equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”, facendo sì che il principio del pareggio assumesse una connotazione soltanto tendenziale e superando l'impostazione tralatizia della legge di bilancio quale legge meramente formale, a favore di una visione per cui essa risulta vincolata ad assicurare l'equilibrio tra entrate e uscite nel medio periodo.
Si ammette che lo Stato possa contrarre debiti, al verificarsi di non meglio precisati «eventi eccezionali», e previa autorizzazione delle Camere, adottata con una procedura aggravata.
Perciò, in difetto di eventi eccezionali, la mera presenza del ciclo economico avverso non consente il ricorso al debito, quanto meno di nuova emissione.235
La riforma dell’art. 135 della Costituzione spagnola, resa possibile dall'accordo tra Partito Socialista e Partito Popolare, non determina 235 M. PASSALACQUA, «Pareggio» di bilancio contro intervento pubblico nel
direttamente i limiti al deficit e all’indebitamento pubblico, ma prevede che tale compito sia svolto da una apposita legge; i limiti al deficit e all’indebitamento che così introdotti hanno effetti vincolanti per tutte le amministrazioni pubbliche236.
Il volume del debito pubblico non potrà superare il valore di riferimento previsto dal Trattato di funzionamento dell’Unione europea, tuttavia, potranno introdursi correttivi ai limiti del deficit strutturale e all'ammontare del debito nell’ipotesi di catastrofi naturali, recessione economica o situazioni di emergenza straordinaria che sfuggano al controllo dello Stato e siano tali da pregiudicanre la situazione finanziaria o la stabilità economica o sociale.
L’apprezzamento circa la sussistenza di tali presupposti spetterà al Congresso dei deputati, a maggioranza assoluta.
La Costituzione indica senza lasciare adito a dubbi l'ordine di priorità con cui le diverse voci di spesa devono essere affrontate: “Lo Stato e le Comunità Autonome saranno autorizzati, mediante legge, ad emettere debito pubblico o contrarre crediti. I crediti diretti a soddisfare il pagamento d’interessi e capitali dell’indebitamento pubblico delle Amministrazioni si considerano sempre compresi nello stato di previsione della spesa dei relativi bilanci ed il loro pagamento gode della priorità assoluta. Tali crediti non possono essere oggetto di emendamento o modifica, ove si conformino alle condizioni della 236 R. TUR AUSINA, F. SANJUÁN ANDRÉS, Spagna. La riforma dell’art. 135
della Costituzione introduce appositi limiti al deficit e al debito pubblico, in DPCE online, 4/2011
legge di emissione. Il volume di debito pubblico di tutte le Pubbliche Amministrazioni in relazione al prodotto interno lordo dello Stato non può superare il valore di riferimento stabilito dal Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea237.”
(El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados
por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.)
Questo vuol dire, di fatto, che le amministrazioni pubbliche, nella gestione delle risorse di cui dispongono, sono obbligate ad anteporre il pagamento del debito ad ogni altra spesa, comprese quelle che potrebbero essere compiute nel perseguimento di politiche di
237 Articolo 135, III comma, Costituzione spagnola, Traduzione della Agencìa
uguaglianza sociale, istanza che pure avrebbe anch'essa, rilevanza costituzionale (artt. 1.1 e 9.2. CE)238.
Tale riforma è stata oggetto di critiche per aver posto la nazione in una situazione di diseguaglianza permanente rispetto alle altre nazioni dell'Unione, dal momento che costituisce un ostacolo significativo al mantenimento di uno stato sociale in momento di difficoltà finanziaria e alla possibilità di affrontare le crisi economiche ricorrendo a investimenti contraciclici239.
2.3.2.2 - RIDUZIONEDELCOSTODELLAVORO: LA LEY 35/2010
Altra linea di intervento ascrivibile alla seconda fase di gestione della crisi, d'accordo con l'impostazione adottata dalla Commissione Europea e dalle istituzioni regolatrici dei mercati finanziari, è il varo delle cosiddette “riforme strutturali” nell'ordinamento giuridico, volte a modificare le relazioni lavorative, il sistema di sicurezza sociale e della negoziazione collettiva.240 Si richiede un intervento sull'impostazione
legislativa delle relazioni lavoristiche, che riformuli le garanzie dei diritti dei lavoratori sul posto di lavoro, in particolare per quello che riguarda il regime del licenziamento e ridimensioni l'incidenza della 238 A. BAYLOS GRAU, F. TRILLO PARRAGA, El impacto de las medidas anti-
crisis y la situacion social y laboral Espana, cit., p. 45
239 R. TUR AUSINA, F. SANJUÁN ANDRÉS, Spagna. La riforma dell’art. 135
della Costituzione, cit.
240 A. BAYLOS GRAU, F. TRILLO PARRAGA, El impacto de las medidas anti-
contrattazione settoriale in materia di condizioni lavorative nell'impresa.
Il risultato è stato la ley 35/2010: nel Preambolo si legge che la rapidità con cui in Spagna si crea e si distrugge lavoro, è dovuta tanto alla difficile congiuntura finanziaria internazionale, tanto ad aspetti specifici e peculiari nazionali, come “la struttura produttiva dello sviluppo economico” e “alcune particolarità strutturale del nostro mercato del lavoro che le riforme affrontate negli ultimi decenni non sono riuscite a superare completamente”241; da questo momento inizia
un percorso di monetizzazione del licenziamento che avrà come esito l'ulteriore indebolimento della stabilità del rapporto di lavoro.
Parte della dottrina concorda con l'impostazione assunta dalla riforma, ritenendo che la revisione della disciplina dei licenziamenti sia effettivamente la misura che possa uniformare e ridurre le diseguaglianze all'interno del mercato del lavoro e rafforzare la flessibilità, in un'ottica di difesa del mercato del lavoro spagnolo, insieme alle misure sui contratti a tempo determinato e sul sostegno alla contrattazione a tempo indeterminato242.
241 Ley 35/2010, Preambulo, traduzione mia
Questi autori, che definiscono la riforma “l'anello di una catena di misure che rispondono al medesimo obiettivo”243 ritengono che la
legge, avendo generalizzato il contratto di fomento de el empleo (33 giorni anziché 45) in ambito di rapporti a tempo indeterminato, aumentato l'indennizzo per il licenziamento da 8 a 12 giorni, e altresì vietato la possibilità di concatenare contratti a tempo determinato, sia adeguata al raggiungimento dello scopo.
Diversa dottrina ritiene invece che non si possa imputare alla legislazione lavoristica né la disoccupazione, né la segmentazione del mercato, ma che tali fenomeni debbano essere ascritti a fattori diversi, come il modello di produzione, il tessuto produttivo, le connessioni tra imprese, la relazione con il ricorso al potere sindacale e la politica imprenditoriale di gestione del lavoro.244
La legge di riforma, al fine dichiarato di combattere precarietà e disoccupazione aumentando la flessibilità, modifica radicalmente l'assetto previgente in ambito di recesso unilaterale voluto dal datore di lavoro.
Si esclude la mancanza di forma dalle cause di nullità e diviene causa di mera improcedentia; in tema di causalità del licenziamento, il legislatore unifica le cause del licenziamento individuale e di quello collettivo, attraverso l'inserimento nella norma sui licenziamenti 243 A. DESENTADO BONETE, Introducciòn al debate. Los despidos economicos
en Espana: el sistema, sus crisis y los limites de la reforma
244 C. PRIETO, Crisis, reforma laboral, modelo productivo, y regimen del
desempleo. El caso espanol., in Anuario Fundaciòn 1° de Mayo, 2010, Madrid,
individuali di un rinvio espresso all'articolo sui presupposti giustificativi dei licenziamenti collettivi: da adesso, anche da un punto di vista formale, l'unico profilo che li differenzi le due fattispecie è il numero di lavoratori coinvolti245.
Viene ampliata la nozione di perdita economica in ricorrenza della quale si integra la fattispecie di licenziamento collettivo giustificato: “Si ritiene che occorrano cause economiche quando i risultati dell'impresa indichino una situazione economica negativa, in situazioni come l'esistenza di perdite attuali o previste, o la stabile riduzione del livello delle entrate, che possano danneggiare la redditività dell'impresa o la possibilità di mantenere il volume di impiego. Per questi fini, l'impresa dovrà dimostrare i risultati negativi indicati e giustificare che dagli stessi deriva la congruenza della decisione estintiva per mantenere o migliorare la posizione competitiva nel mercato”246.
(Se entiende que concurren causas económicas cuando de los resultados de la empresa se desprenda una situación económica negativa, en casos tales como la existencia de pérdidas actuales o
previstas, o la disminución persistente de su nivel de ingresos, que
puedan afectar a su viabilidad o a su capacidad de mantener el volumen de empleo. A estos efectos, la empresa tendrá que acreditar
245 Art. 52, lettera c), Estatuto de los Trabajadores, che recita “Cuando concurra
alguna de las causas previstas en el artículo 51.1 de esta Ley y la extinción afecte a un número inferior al establecido en el mismo”
los resultados alegados y justificar que de los mismos se deduce la razonabilidad de la decisión extintiva para preservar o favorecer su posición competitiva en el mercado)247.
La presente disposizione legislativa costituisce un'esemplificazione non tassativa delle circostanze che possono condurre l'impresa a invocare la difficoltà della situazione economica; tra quelle indicate dal legislatore risulta degna di nota l'aggiunta delle “perdite previste”, fatto futuro sul quale si possono fare solo previsioni ipotetiche e che instaurano un'ipotesi di “licenziamento preventivo”248.
Il novero delle condizioni che giustificano il licenziamento comprende anche la “diminuzione permanente degli utili”, nozione che suscita dubbi in riferimento alla quantificazione concreta della riduzione che possa giustificare il licenziamento;249 parte della dottrina afferma che
affinché la fattispecie sia integrata è necessario che essa sia “causa scatenante del licenziamento” e debba porre in seria difficoltà la sopravvivenza dell'impresa o l'impossibilità di mantenere il volume di occupazione.250
247 Art. 51.1, Estatuto de los Trabajadores
248 J. PEREZ REY, El despido en la reforma de 2010: los costes y la indemnizacion
como medida de adeguaciòn a la exigencias del mercado, in AA. VV., Garantìas de empleo y derechos laborales en la Ley 35/2010 de Reforma laboral, Bomarzo, Albacete, 2011
249 M. I. RAMOS QUINTANA Los motivos del despido por causas objetivas y la
fuerza de la organizaciòn de la impresa, in AA. VV., Garantìas de empleo y derechos laborales en la Ley 35/2010 de Reforma laboral, Bomarzo, Albacete,
2011
250 J. PEREZ REY, El despido en la reforma de 2010: los costes y la indemnizacion
Il CFCI perde di fatto anche l'ultima traccia della sua originaria fisionomia di contratto tipizzato riservato ad un numerus clausus di soggetti sociali, a causa dell'ulteriore dilatazione del suo ambito applicativo: fatta salva l'apparenza della formulazione legislativa che contiene un elenco di categorie indicate ex ante, i gruppi indicati nel loro complesso descrivono una fattispecie talmente ampia da consentire di affermare che il contratto si possa applicare alla totalità dei disoccupati.
Alla già ampia platea di soggetti destinatari di questa tipologia di contrattazione vengono aggiunti disoccupati che nei due anni anteriori alla stipulazione del contratto erano stati assunti solo con contratti a termine (della cui diffusione si è detto supra), disoccupati che nei due anni anteriori alla stipulazione del contratto erano stati licenziati avendo avuto prima contratto a termine presso un'altra impresa, donne nei due anni successivi alla data del parto o dell'adozione, donne disoccupate da 5 anni, vittime di “violenza di genere” o tratta di essere umani251.
Il CFCI, come si è visto, era nato come misura provvisoria e d'emergenza per fare fronte all'eccessiva precarietà che affliggeva il mercato del lavoro spagnolo; l'abbassamento del costo dei licenziamenti era una misura grave (in senso etimologico) ma strumentale al raggiungimento del fine della stabilità dell'impiego. 251 C. PRIETO, Crisis, reforma laboral, modelo productivo, y regimen del
Il mezzo è diventato autonomo rispetto al fine, trasformandosi in un fine a sua volta: il CFCI ha perso ogni strumentalità al sostegno alla contrattazione indefinita e a dieci anni dalla sua introduzione ha costituito lo strumento legislativo per ridurre i costi del licenziamento252.
Si osserva un intento complessivo di “decausalizzazione” del licenziamento, rivolto euristicamente verso una situazione in cui il provvedimento del licenziamento è l'unica conseguenza possibile e necessaria al verificarsi di determinate condizioni oggettive, rispetto alle quali il giudice deve compiere solo un'opera di accertamento che consenta la ratifica della decisione datoriale, realizzando un procedimento scevro da discrezionalità e incertezza.
La dottrina, piuttosto critica nei confronti della riforma, non manca di sottolineare il rilievo costituzionale della tutela di cui devono essere oggetto i diritti dei lavoratori, considerandone sia la rilevanza rispetto alla realizzazione dell'uguaglianza sociale (articoli 1.1 e 9.2 della Costituzione), sia il valore intrinseco, alla luce del principio espresso dall'art. 40 della Costituzione253, dove si legge che i poteri pubblici De
manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo.
252 J. PEREZ REY, El despido en la reforma de 2010: los costes y la indemnizacion
como medida de adeguaciòn a la exigencias del mercado, cit.
253 A. MARTIN VALVERDE, La politca de empleo: caracterizaciòn general y
“Realizzare una politica di piena occupazione” non significa attribuire ad ogni cittadino un diritto soggettivo ad avere un posto di lavoro in ogni momento, ma realizzare un sistema in cui la perdita del posto di lavoro sia un'eventualità sostenibile sia per la durata non eccessivamente prolungata del periodo di disoccupazione, sia perché il livello dei salari e il sistema dello Stato sociale riescono ad evitare che la persona disoccupata diventi indigente.
Affinché esistano posti di lavoro in misura sufficiente a realizzare condizioni come quelle descritte, è necessario che vi sia domanda (e utilizzo) dei beni prodotti e dei servizi erogati; certamente gli interventi statali di riduzione della spesa pubblica e delle tutele dell'impiego non favoriscono, come si è descritto supra, la crescita dei consumi.
L'istanza dell'uscita dalla crisi, si afferma, non può comportare una compressione eccessiva dei valori costituzionali fondanti lo Stato sociale che attribuiscono rilievo preponderante alla tutela e al rispetto del lavoro e dei lavoratori254.
La tensione riformatrice sul licenziamento oggi invalsa si ispira invece ad una visione neoliberista (e scorretta) del mercato del lavoro, secondo la quale ad essere responsabili dei problemi di quantità e
254 J. TOVAR, La continuidad de una politica de empleo flexibilizatora en la
reforma laboral de 2010. in AA. VV. Garantìas de empleo y derechos laborales en la Ley 35/2010 de Reforma laboral, Bomarzo, Albacete, 2011
qualità dell'occupazione sono i limiti che la legge pone alla libertà del