Occupazione e precarietà sono tematiche al centro del dibattito politico e sociale fin dagli anni '70 del secolo scorso, quando il Paese venne colpito da una crisi che provocò un aumento della disoccupazione strutturale e ciclico.
Il problema della disoccupazione è profondamente radicato nella società spagnola e ha raggiunto in alcuni momenti proporzioni tali da renderlo preoccupante; tra le tante ragioni a cui il fenomeno si può ascrivere vi è certamente il ritardo rispetto alle altre nazioni europee occidentali con cui si è iniziato a costruire uno Stato sociale: durante la dittatura franchista si andò ben lontano dal realizzare una condizione di “piena occupazione” (nel senso che verrà specificato infra) e la caduta del regime si verificò in concomitanza con una durissima crisi210.
In quello stesso periodo si presentava la questione delle nuove sfide, in termini di aumento di produttività e competitività dell'impresa, proposte dall'incipiente globalizzazione, affrontate, tramite la riduzione dei costi del lavoro, secondo una strategia accusata di aver abbandonato l'orizzonte della parificazione sociale, imponendo la dominazione dell'economia sulla politica;211 questa impostazione è
stata mantenuta dai successivi interventi legislativi in tema di lavoro: in merito alla riforma introdotta nel 1994 si commenta che “il lavoro 210 E. RUIZ GALACHO, Las reformas laborales en Espana: 1977-2002 in
Laberinto, 20/2006, p. 23
211 A. BAYLOS GRAU, Globalizacion y derecho del trabajo: realidad y proyecto, in Cuadernos de Relaciones Laborales, 15/1999
ha gradualmente perso peso come attore sociale di fronte al capitale”212. Quello della disoccupazione diviene un problema
individuale del lavoratore, che deve adattarsi alle esigenze di cambiamento dell'impresa e del mercato, donde la considerazione dei sussidi alla disoccupazione non come diritto civile che pone il lavoratore al riparo dall'indigenza, ma come un sussidio erogato con il timore che possa indurre il disoccupato a non cercare nuovi impieghi213.
2.3.1.1 - CONTRATODE FOMENTOAL EMPLEO (1984-1994)
Nel 1984, con un tasso di disoccupazione superiore al 20%214, la
riforma dell' Estatuto de Los Trabajadores compie il tentativo di ridurre l'elevato tasso di disoccupazione incentivando le assunzioni a tempo determinato, donde la promozione del Contrato de Fomento al
Empleo, una tipologia di contratto a termine della durata di tre anni, il
cui impiego, fin da subito massiccio, ha raggiunto il vertice nel 1990. Già previsto dall'Estatuto, ex art.17, prima della riforma il Contrato de
Fomento al Empleo poteva essere concluso solo con lavoratori in tarda
212 A. SANTOS ORTEGA, Las nuevas formas del paro: criticas de las ideas de
activacion, empleabilidad y competencias, in AA. VV. Empleo y exclusion social: rentas minimas y otros mecanismos de inserciòn sociolaboral, Bomarzo,
Albacete, 2008, p. 34
213 A. BAYLOS GRAU, Globalizacion y derecho del trabajo: realidad y proyecto, in Cuadernos de Relaciones Laborales, 15/1999
214 Precisamente, 20,60%, Anuario de Estadísticas Laborales, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
età, con ridotta capacità lavorativa, licenziati, o in cerca del primo impiego (trabajadores de edad avanzada, con capacidad laboral
disminuida, desempleados y de quienes accedan al primer empleo): la
riforma ne ha generalizzato e liberalizzato l'ambito applicativo.
Nell'immediato si verifica un aumento delle assunzioni e i contratti a termine aumentano del 73% dal 1985 al 1993215; un così elevato
numero di contratti a tempo determinato costituisce a sua volta un problema e non realizza una sostanziale diminuzione del tasso di disoccupazione216.
Si afferma a questo punto l'istanza di ridurre la contrattazione a tempo determinato, cercando, al tempo stesso, nuove e più efficaci strategie per ridurre la disoccupazione.
Per il raggiungimento di questi obiettivi viene adottata la riforma del 1994 (Ley 11/1994, Governo Gonzalez) che modifica nuovamente l'ambito di applicazione del Contrato de Fomento al Empleo, restituendogli la sua caratterizzazione originaria di contratto rivolto ad un numerus clausus di gruppi sociali e lo riserva ai disoccupati tra i 16 e i 30 anni oppure oltre i 45, alle donne che cercano occupazione in ambiti professionali con un basso tasso di assunzioni femminili, persone iscritte da più di sei mesi all'ufficio dell'impiego.
215 Anuario de Estadísticas Laborales, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 216 Dal 20% del 1983 esso è aumentato al 22,7% nel 1994, attraversando per un
breve periodo, intorno al 1990, un calo al 16,3%; nel 1993 il 95% dei contratti conclusi è a tempo determinato
Questa determinata tipologia di contratto non è stata più impiegata se non nei casi espressamente previsti dalla legge, ma il rapporto tra le assunzioni a tempo determinato e quelle a tempo indeterminato è rimasto pressoché inalterato, data la possibilità di stipulare ugualmente contratti a termine avvalendosi di forme contrattuali diverse da quella riformata.
Non stupisce, pertanto, che sia stato rilevato che il 93% dei contratti stipulati nel 1997 fosse a tempo determinato, e che essi costituissero il 37% dei contratti esistenti in quell'anno217; il tasso di disoccupazione si
mantiene ai livelli precedenti al varo delle due riforme.
L'intervento del 1994 interessa anche il tema dei licenziamenti: si aggiungono alle cause già previste per il licenziamento per giustificato motivo oggettivo (cause economiche, tecniche e di forza maggiore) quelle organizzative e della produzione e si sottrae il licenziamento collettivo alla previa autorizzazione amministrativa che era stata realizzata fino a quel momento dal Ministero del Lavoro, che effettuava un controllo sull'esistenza della causa oggettiva per giustificare l'estinzione del rapporto.
2.3.1.2 - CONTRATO DE FOMENTO DE LA CONTRATACIÓN INDEFINIDA E
DESPIDOEXPRÈS (1995-2007)
Dati gli scarsi risultati conseguiti con la suddetta riforma, si avvertì l'esigenza di varare nuove misure per incentivare la contrattazione a tempo indeterminato e limitare la diffusione delle assunzioni a termine. È in corso la legislatura del primo governo Aznar, che vinse le elezioni ottenendo circa 300.000 voti (corrispondeti all'1% dei voti espressi) in più rispetto al Partito Socialista,218 che gli valsero una maggioranza in
Parlamento di 5 seggi.
Ciò rese necessari due mesi di negoziazioni, al termine dei quali Aznar fu nominato Presidente grazie all'appoggio dei partiti nazionalisti CIU (Convergència i Unió, 16 seggi) e PNV (Partido Nacionalista Vasco, 5 seggi) e Coalición Canaria (4 seggi).
Stante tale equilibrio in Parlamento, per varare la riforma fu necessario realizzare un accordo con le principali sigle sindacali (CEOE y CEPIME, CC.OO. y UGT) che ebbe come esito l'elaborazione del testo della ley 63/1997. Si elimina la formula del contratto a tempo determinato por lanzamiento de nueva actividad.
Il fulcro dell'accordo è rappresentato dall'introduzione del Contrato de
fomento de la contratación indefinida (CFCI), una nuova formula
contrattuale a tempo indeterminato, che prevede, in caso di licenziamento ingiustificato per motivo economico, una sanzione 218 Più precisamente, il Partito Popolare ha ottenuto il 38,79% dei voti, mentre il
inferiore rispetto a quella prevista dall'Estatuto, ossia 33 giorni di stipendio per anno di servizio prestato fino a 24 mensilità al posto dei 45 giorni con un massimo di 42 mensilità previsti dallo Statuto.
Questo contratto viene introdotto in via sperimentale con la previsione di verificarne entro quattro anni l'efficacia in termini di contribuzione al raggiungimento degli obiettivi per cui è stato introdotto, prima di inserirlo nel corpo di leggi della nazione.
Anche qui l'ambito di applicazione soggettivo risulta limitato ad un novero di soggetti identificati ex ante dalla legge e tipici, cioè disoccupati al di sotto dei 30 anni o al di sopra dei 45, donne che cercano occupazione attraverso lo svolgimento di impieghi per cui si registra un basso tasso di assunzioni femminili e invalidi.
Questa trattativa rappresenta la prima occasione in cui il sindacato ha accettato di negoziare sulla sanzione prevista per il licenziamento ingiustificato in cambio di concessioni dalla controparte datoriale. Nell'economia dell'accordo la soluzione risultò equa ed equilibrata, dal momento che l'esigenza di incentivare la contrattazione a tempo indeterminato era diventata pressante e la riduzione della tutela avrebbe operato relativamente ad un solo tipo di licenziamento nel contesto di una tipologia contrattuale riservata ad una platea circoscritta di soggetti. Quello che fa di quest'accordo uno snodo decisivo nell'evoluzione della disciplina lavoristica spagnola è la ratio
che ne è alla base, cioè la configurabilità di uno scambio tra la stabilità del posto di lavoro e la tutela dal licenziamento ingiustificato, come se si trattasse di una garanzia disponibile, omogenea e fungibile con altre, e non di una sanzione, che per svolgere la sua funzione deve avere necessariamente un contenuto deterrente. Lo scambio sarebbe stato giustificato e coerente se la contropartita sindacale fosse stata rappresentata da un alleggerimento della disciplina che regola il licenziamento giustificato, secondo una logica per cui a fronte di un impegno del datore ad assumere lavoratori a tempo indeterminato, vi fosse una maggior facilità a ridurre la manodopera in caso di reale crisi dell'impresa.
Così facendo, invece si è basato un compromesso su premesse contraddittorie in termini, ossia la fungibilità delle tutele contro il licenziamento ingiustificato con la stabilità del rapporto di lavoro. Pochi anni prima era stato effettivamente riformulato l'articolo 52, lettera c), dell'Estatuto ampliando la fattispecie del licenziamento giustificato per motivo economico, ma la novità non è stata particolarmente incisiva: la formulazione della norma ha risentito della sua origine compromissioria e pertanto è stata oggetto di interpretazioni contrastanti da parte della dottrina; anche la giurisprudenza ha manifestato una certa resilienza a interpretare la norma in modo estensivo. La nuova norma recita che il licenziamento c.d. Economico è giusitificato “quando vi sia la necessità
oggettivamente dimostrata di sopprimere un posto di lavoro per una delle cause previste nell'articolo 51.1 della presente Legge e in numero inferiore a quanto stabilito nel medesimo. A tal fine, il datore di lavoro fonderà la decisione estintiva su cause economiche, al fine di contribuire al superamento della situazione economica negativa, o su cause tecniche, organizzative o di produzione, per superare le difficoltà che impediscono il buon funzionamento dell'impresa, ai fini del mantenimento della sua posizione competitiva nel mercato o per [rispondere a] le richieste della domanda, attraverso una migliore gestione delle risorse”219
(Cuando exista la necesidad objetivamente acreditada de amortizar
puestos de trabajo por alguna de las causas previstas en el artículo 51.1 de esta Ley y en número inferior al establecido en el mismo. A tal efecto, el empresario acreditará la decisión extintiva en causas económicas, con el fin de contribuir a la superación de situaciones económicas negativas, o en causas técnicas, organizativas o de producción, para superar las dificultades que impidan el buen funcionamiento de la empresa, ya sea por su posición competitiva en el mercado o por exigencias de la demanda, a través de una mejor organización de los recursos.)
219 Real Decreto Legislativo 1/1995, 24 de marzo 1995, che ha riformato l'articolo 52, lettera c) dell'Estatuto, traduzione mia
Il fatto che si menzionassero genericamente situaciones economicas
negativas, (impiegando il plurale) è stato interpretato come un'apertura
alla legittimità del licenziamento non solo in caso di perdite per l'impresa, ma in generali condizioni di difficoltà, che possono tradursi anche in una riduzione delle entrate o in aumento dei costi di produzione; la giurisprudenza tendenzialmente non ha accolto questa interpretazione della nozione220.
L'impiego del termine contribuir avrebbe potuto consentire un ampliamento della fattispecie di licenziamento giustificato, sulla base dell'interpretazione per cui affinché il licenziamento era sufficiente che esso fosse una misura razionalmente adeguata a favorire l'uscita dell'impresa dalla situazione di difficoltà, senza che essa fosse l'extrema ratio o rappresentasse una misura necessaria; anche quest'argomentazione è stata contestata sulla base del dato letterale che il verbo contribuir (a) abbia come oggetto la superaciòn, non quindi a un generico miglioramento, che ha fatto ritenere che la misura del licenziamento deve essere risolutiva.
Risulta evidente, come, al di là delle intenzioni, la modifica di una norma che produce una formulazione così ambigua possa suscitare pochi effetti oltre alle perplessità esegetiche.
Nemmeno l'introduzione del CFCI sortì gli effetti sperati, e l'utilizzo per le imprese di questa forma di estinzione del rapporto fu meno 220 AA. VV., Garantìas de empleo y derechos laborales en la Ley 35/2010 de
impiegata del previsto: buona parte della dottrina ha segnalato una certa riluttanza da parte di giudici e tribunali del lavoro a collaborare alla effettiva applicazione delle novità in tema di licenziamenti221.
Tuttavia, complice anche una congiuntura economica più favorevole, si assiste anche a un calo della disoccupazione che, dal 20% del 1995 si attesta intorno all'11,5%.
Nel corso di una situazione di miglioramento viene varata un'ulteriore riforma nel 2001; a capo del Governo vi è ancora Aznar, ma a seguito di nuove elezioni che hanno modificato l'assetto e gli equilibri nel Parlamento. Infatti, conseguito il 44% dei voti (più della somma di PSOE e IU) il Partito Popolare ha la maggioranza assoluta in Parlamento, con 183 seggi.
La nuova posizione di forza in Parlamento ha fatto sì che il Governo assumesse nei confronti delle parti sociali un approccio all'introduzione della riforma radicalmente diverso da quello tenuto nel 1997.
CC.OO. e UGT, infatti redissero le loro posizioni congiunte nel documento intitolato emblematicamente “Reducir la temporalidad,
reforzar la estabilidad”, ma la concertazione tra governo e forze
sociali fallì e il governo del partito popolare varò la riforma per Real Decreto, poi convertito nella Ley 12/2001 del 9 luglio; dinanzi alla 221 M. RODRIGUEZ PIÑERO ROYO, La Reforma del Mercado de Trabajo y el
RD Ley 10/2010, Diario La Ley, Nº 7441, Sección Editorial, 8 Jul. 2010, Año
riforma unilaterale del Governo, UGT propose di rispondere con lo sciopero generale, rifiutato dalla direzione del CC.OO222.
L'intento della riforma era quello di di consolidare i buoni risultati raggiunti e aumentare l'occupazione attraverso la diffusione di forme contrattuali che in Italia verrebbero definite “atipiche”, volte a facilitare l'ingresso nel mercato del lavoro, con particolare attenzione ai giovani e a gruppi sociali in difficoltà (Contrato para la formación;
Contrato a tiempo parcial; Contrato eventual por circunstancias de la producción; Contrato de inserción).
Si verifica in termini assoluti un aumento della contrattazione a tempo determinato, ma aumentano anche le assunzioni a tempo indeterminato.
Intervento grande portata pratica e storica (visto che, come vedremo, rappresenta il primo passo di un lungo percorso di riforme), è la modifica dell'ambito applicativo del contrato de fomento de la
contratación indefinida, già di per sé abbastanza ampio, visto che di
fatto escludeva solo gli uomini sani dai 30 ai 45 anni iscritti da meno di un anno alle liste dei uffici di sussidio per la disoccupazione. La legge aggiunge alla categorie tipizzare anche quella dei disoccupati da sei mesi a prescindere dall'età, trasformandolo in uno strumento di fatto applicabile a tutti. Viene mantenuta da un punto di vista formale la natura di contratto rivolto ad un numerus clausus di gruppi sociali, 222 E. RUIZ GALACHO, Las reformas laborales en Espana, cit., p.17
ma le categorie tipiche sono talmente ampie che questa si afferma come forma generale di contrattazione, con l'ulteriore conseguenza di ampliare l'ambito applicativo della sanzione, in caso di licenziamento privo di giustificazione, consistente in soli 33 giorni per anno di servizio reso223.
L'anno seguente, con la riforma del 2002, alla quale CC.OO. e UGT rispondono indicendo lo sciopero generale per il 20 giugno 2002, viene introdotto quello che viene definito despido exprès, vale a dire un tipo di licenziamento che consente al datore di ammetterne immediatamente la natura ingiustificata, versando presso lo juzgado
del social l'indennizzo che sarebbe stato tenuto a pagare nel caso di
accertamento giudiziale dell'improcedentia, evitando il processo e la condanna a pagare il salario di tramitacion oltre alla sanzione.
Tale introduzione legislativa rappresenta, come si vedrà, un'ulteriore, significativa, tappa del percorso verso un regime di licenziamenti veloci, certi nell'esito ed esenti dal controllo del giudice.
Qualche anno dopo l'ingresso nel sistema di misure volte a colmare l'enorme divario sussistente tra il numero dei contratti a termine e quello dei contratti a tempo indeterminato, si realizza tra 2005 e 2006 un ottimo risultato: contratti a termine sono il 35% del totale.
223 M. C. RODRÍGUEZ-PIÑERO, La reforma laboral de 2001 y el empleo: una
perspectiva general, intervento durante il seminario La reforma laboral y el nuevo marco legal de la contratación, presso la Facultad de Derecho de la
Nonostante il netto miglioramento, la situazione presenta ancora spiccati profili di peculiarità, soprattutto se si considera che la media europea negli stessi anni si attestava intorno al 15% e che nel settore edilizio i contratti a tempo determinato sono ancora più della metà del totale.
Lo squilibrio tra le due tipologie contrattuali, chiaramente, non è esclusivamente quantitativo, essendovi anche una macroscopica differenza in termini di tutele, evidente se si confrontano le sanzioni previste per l'illegittima estinzione del rapporto, che ha determinato la profonda segmentazione del mercato del lavoro e l'instaurarsi di una correlazione empirica tra temporaneità e insicurezza224.
Osservando tale situazione nel contesto del mercato del lavoro spagnolo, è poi doveroso aggiungere che, proprio perché una delle due forme contrattuali risultava tanto attraente alla parte datoriale, ne è stato fatto un utilizzo “estensivo, sistematico e in molti casi irrazionale”225, con la ulteriore conseguenza che, nella seconda metà
degli anni novanta, per arginare il fenomeno, si è cercato di ridurre il divario disincentivando il ricorso alle misure a termine e favorendo le assunzioni a tempo indeterminato: per rendere più appetibili queste
224 S. DE LA RICA GOIRICELAYA, Temporalidad, crisis economica, y despido:
situaciòn actual y retos para el futuro, in AA. VV. Despido y crisis economica. Los despidos economicos tras la reforma laboral: Un analisis desde el Derecho y la Economia, Lex Nova, Valladolid, 2011, p. 268
225 M. C. RODRÍGUEZ-PIÑERO, La reforma laboral de 2001 y el empleo: una
perspectiva general, intervento durante il seminario La reforma laboral y el nuevo marco legal de la contratación, presso la Facultad de Derecho de la
ultime si sono ridotti gli oneri procedimentali ed economici connessi al licenziamento, generalizzando una riduzione delle tutele226.