Fin dall‟inizio della stesura del presente capitolo, si è fatto spesso riferimento ai cosiddetti “attori” o “soggetti” delle politiche pubbliche e, cioè, coloro che vi prendono parte in ogni fase del processo. Per questo è necessario soffermarsi in maniera più sistematica e specifica su di essi.
Nei regimi democratici, la regolamentazione, la disciplina e l‟organizzazione dei processi politici fondamentali – nonché delle politiche pubbliche – è affidata ai testi normativi e, in particolar modo alle Costituzioni. Queste ultime individuano come attori del processo di policy making soltanto i cosiddetti attori istituzionali i parlamenti e i parlamentari, il governo e i ministri. Viene menzionata anche la pubblica amministrazione, alla quale viene semplicemente affidato il compito di dare esecuzione alle norme adottate senza andare oltre alla messa in opera della politica. Soltanto in alcuni casi vengono menzionati attori al di fuori da quelli istituzionali come partiti e sindacati, o
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ancora gruppi di interessi e movimenti di vario tipo, ma senza entrare nel dettaglio delle modalità della loro partecipazione al processo di policy making.
Analisi empiriche dimostrano, però, che lo scenario decisionale è molto più affollato e pieno di partecipanti rispetto a quelli fin qui citati e menzionati all‟interno dei testi costituzionali. Bisogna, quindi, andare oltre le Costituzioni e prendere in considerazione aspetti e attori da esse totalmente esclusi, i cosiddetti
nuovi attori istituzionali. È il caso, per esempio, delle corti costituzionali e delle
autorità regolative, delle organizzazioni, i gruppi di interesse, dei tecnici e degli esperti che, soprattutto in determinate circostanze possono assumere un ruolo particolarmente importante e significativo. Così come può accadere per attori esterni che possono entrare in scena all‟interno del gioco delle politiche pubbliche.
Di seguito verranno presentati singolarmente, per capire quali siano le loro funzioni e le loro posizioni nella scena decisionale31.
Il Governo. Come è stato precedente affermato, fa parte degli attori istituzionali democratici e gioca un ruolo importante e di grande responsabilità nel processo di policy making. Tale responsabilità deriva da due motivi principali: il ruolo centrale che assume il governo nel processo democratico e la sua posizione al vertice dello Stato. Dato che il Governo è considerata l‟autorità politica centrale di un Paese, ha un ruolo sia di proposta che di guida del processo di policy making. Ed è a esso che spetta il compito di risolvere la maggior parte dei problemi che si presentano in una società. Nonostante non abbia un ruolo esclusivo in questo, quando un problema entra a tutti gli effetti nell‟agenda politica, il
Governo ha una responsabilità primaria nel formulare le soluzioni, nel promuovere la decisione e poi nel garantire la messa in opera attraverso gli apparati della pubblica amministrazione sui quali sovrintende. Il
Governo, grazie alla molteplicità di fattori che operano al suo interno, può presentarsi sia come attore unitario che come attore plurale. Nel primo caso, i fattori unificanti sono legati innanzitutto al fatto che questa
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istituzione nasca con la funzione unificatrice della direzione all‟azione dello Stato e, per questo, all‟interno delle costituzioni è considerato come l‟organo che esprime una volontà unitaria, garantita in primis dal capo del Governo. Inoltre, alcune sue responsabilità eminenti – come ad esempio la gestione dell‟economia nazionale e del bilancio pubblico – determinano anch‟esse una spinta oggettiva in questo senso e alcuni ministeri svolgono un significativo ruolo unificante. Lo stesso vale per la caratterizzazione partitica del Governo, la quale fa sì che la lealtà dei ministri determini una solidarietà che attraversa gli interessi particolari di dicastero, controbilanciandoli. Nel secondo caso, invece, facendo riferimento all‟aspetto plurale si considerano tutti gli elementi che fanno emergere la frammentazione del Governo. È evidente come giochino un‟importanza principale, in tal senso, i ministeri che lo compongono, ciascuno dei quali fa riferimento a specifiche aree politiche con i rispettivi problemi, interessi e attori che gravitano al proprio interno. La realtà del Governo sotto il profilo del policy making è anche una realtà costituita da sotto-governi, governi particolari.
Il Parlamento. Dal momento che è responsabile della fase legislativa nei regimi democratici e che le politiche pubbliche assumono forma di leggi, esso assume un ruolo di centralità nella fase di decisione. Considerando, però, che la sua responsabilità si estende anche all‟attività di discussione, di iniziativa legislativa, di controllo e di ispezione, il Parlamento può esercitare un ruolo rilevante anche in altre fasi delle politiche pubbliche: al momento dell‟identificazione di un problema, di definizione dell‟agenda, di formulazione di una politica e nella fase finale della valutazione. Il suo ruolo all‟interno delle diverse fasi dipende dal rapporto con il Governo: più questi esercita un controllo sulla maggioranza, minore sarà l‟autonomia del Parlamento che, in tali casi, si limita a una ratifica più formale che sostanziale. Viceversa, il Governo esercita una forte leadership in Parlamento. Così come è stato affermato per il Governo, anche quest‟altra istituzione appare sia come entità unitaria che come una pluralità di attori grazie, per esempio, alla presenza delle
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commissioni parlamentari e di alcuni gruppi composti da parlamentari che ruotano attorno a interessi comuni.
I partiti. Nel processo di policy making svolgono un ruolo importante nella fase di definizione dell‟agenda politica, di formulazione delle singole politiche e di decisione delle stesse. In particolar modo, assumono rilevanza nell‟ambito del party government (modalità di organizzazione della democrazia che ha i partiti come attori principali) perché elaborano le politiche che verranno successivamente attuate dalle due istituzioni appena analizzate, grazie ai membri di partito che sono ai loro vertici. È evidente anche in questo caso che la capacità dei partiti di influenzare il processo di policy making dipende dalle loro stesse caratteristiche e dal rapporto che li lega agli altri protagonisti della vita pubblica32.
La pubblica amministrazione. Essa non si limita
esclusivamente al suo ruolo istituzionale reso esplicito dalle costituzioni, nonché quello della messa in atto delle politiche, dell‟attuazione delle politiche pubbliche. Talvolta svolge un ruolo significativo anche nella fase della formulazione e in quella di decisione delle stesse. Non è corretto, però, parlare di pubblica amministrazione come un attore o un corpo unitario, in quanto dietro questo si nasconde una pluralità di soggetti anche abbastanza indipendenti tra loro, caratterizzati da interessi di policy
making differenti. Il pluralismo istituzionale conferisce oggi alle
autonomie locali un potere importante che non può essere trascurato, altrimenti si rischia di non valutare, appunto, la pluralità dei soggetti che fanno parte della pubblica amministrazione e che spesso si trovano in conflitto con il Governo nei processi di di policy making.
I gruppi di interesse. Si tratta di sindacati, grandi organizzazioni, associazioni imprenditoriali, movimenti di opinione, etc. che giocano un ruolo significativo sia nel porre all‟ordine del giorno i
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Infatti, un partito che abbia una forte connotazione ideologico-programmatica e con gruppi di interesse a esso subordinati esercita una forte egemonia nella formazione dell’agenda e nella formulazione delle politiche. Di contro, un partito con ideologie generiche e vaghe risulta maggiormente influenzabile da parte dei gruppi di pressione, potendosi destreggiare più facilmente tra le scelte maggiormente affini ai propri interessi.
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problemi – grazie alla loro spiccata capacità di partecipazione al dibattito pubblico e all‟influenza che essi stessi possono esercitare sui partiti e sugli attori istituzionali (Governo e Parlamento) – sia nella formulazione delle politiche che li riguardano più da vicino. Non è neanche trascurabile il peso che possono avere nella fase di esecuzione e messa in opera delle politiche pubbliche, che richiede una loro collaborazione.
Gli esperti. La loro presenza nei processi di policy making è aumentata in maniera considerevole in epoche recenti. Questo perché la vita sociale ed economica è divenuta sempre più complessa e, di conseguenza, anche le politiche pubbliche hanno sentito il bisogno di competenze specifiche e spesso tecniche. Nasce, così, la necessità di affidarsi a esperti (purché competenti e trasparenti), la cui scelta è basata sulle loro conoscenze anche se spesso predomina il clientelismo politico. Gli esperti possono provenire dall‟amministrazione pubblica, dalle università, da istituti di ricerca e svolgono un importante ruolo nella fase di valutazione e revisione delle stesse, nonché in quella di formulazione – ai fini della definizione degli obiettivi intermedi e della strumentazione attraverso la quale gli obiettivi finali di una politica devono essere raggiunti – e in quella di decisione in cui agli esperti delle diverse parti viene spesso affidato il compito di trovare insieme le soluzioni tecniche alle esigenze che i politici pongono.
Una volta definito il concetto di politica, con la sua complessità e articolazione, risulta necessario indicare con maggiore precisione cosa sia la “scienza” perché, è proprio partendo da questo che è possibile studiare l‟aggettivo “politica”. Questo, accostato al primo sostantivo, dà vita appunto alla “scienza politica”. In riferimento alla politica, la “scienza” non è altro che lo studio empirico dei temi suggeriti dalla politica, seguito dalle procedure scientifiche da seguire e privilegiare nello studio della politica in considerazione. Così, dopo aver effettuato un excursus sulle fasi principali delle politiche pubbliche come processi decisionali e aver preso in considerazione gli attori che agiscono al loro interno, è opportuno volgere lo sguardo verso la metodologia della ricerca politica vera e
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propria, analizzandone i criteri basilari per un suo corretto svolgimento, come si vedrà nel prossimo paragrafo.