Il Trentino, per la sua situazione geografi ca, per le vicende storiche, per le pluralità culturali e linguistiche che lo hanno interessato ha dovuto fare i conti da sempre con il termine “autonomia”. Dopo la seconda guerra mondiale gli Statuti di autonomia lo hanno espressamente confi gurato come un territorio speciale nel quale la pratica dell’autogoverno e l’autodeterminazione costituiscono un tratto fondamentale.
La scuola è stato uno dei campi in cui si è espressa l’autonomia provinciale, con norme e provvedimenti di attuazione che spesso hanno anticipato proposte e soluzio-ni a livello nazionale,23 e hanno portato la scuola del Trentino a mettersi in evidenza, sia per la qualità dei servizi che per i risultati raggiunti dagli studenti, anche a livello internazionale.24
22 Per una interpretazione dell’autonomia delle istituzioni scolastiche come vera e propria riforma isti-tuzionale che amplia gli spazi di libertà e di democrazia della società, si veda A. Pajno, G. Chiosso e G.
Bertagna, L’autonomia delle scuole, La Scuola, Brescia, 1997.
23 Vedi M. C. Antonacci, La scuola in codice Raccolta di legislazione scolastica nella Provincia autonoma di Trento, Didascalie libri, PAT, Trento 2001.
24 Ad esempio, il giorno 7 dicembre 2004 è apparso, sul sito dell’OCSE, il rapporto PISA 2003. PISA è l’acronimo di Programme for International Student Assessment. PISA 2003, che fa seguito a PISA 2000, ha coinvolto 41 paesi tra cui i 30 membri dell’OCSE, Italia compresa. Pisa si propone di valutare le com-petenze in matematica, lettura e scienze degli studenti quindicenni, età che coincide, nella gran parte dei paesi, alla fi ne dell’obbligo scolastico. Oltre ai 41 paesi prima menzionati, a PISA 2003 ha partecipato anche la provincia di Trento. Pur facendo presente che i dati vanno considerati con una certa cautela a causa della tipologia del campione utilizzato, si può comunque mettere in luce come il Trentino, in que-sta graduatoria si collochi al primo posto assoluto nella matematica (547 punti) e nelle scienze (566) e al secondo posto nella lettura con 542 punti, ad un solo punto dalla Finlandia (543) che guida l’elenco delle Nazioni. L’Italia nella stessa graduatoria è ventisettesima (intorno ai 475 punti di media), gli Stati Uniti
È a partire dal secondo Statuto di autonomia provinciale, nel 1972, che sono state riconosciute alla Provincia Autonoma di Trento alcune tra le più importanti attribuzioni legislative riguardanti la scuola.
Le attribuzioni riferite all’assistenza e all’edilizia scolastica, applicate con Norme di attuazione nel 1973, hanno permesso una regia provinciale sul sistema di fi nanzia-mento dei centri scolastici in ordine ad una loro sostenibilità economica nel rapporto tra livello delle strutture e servizi da erogare.
Le competenze riguardanti la formazione professionale e la scuola materna sono state applicate con Norme di attuazione del 1976. In questi casi i sistemi della Forma-zione professionale e delle scuole dell’infanzia confi gurano un sistema paritetico di tipo pubblico-privato che si pone come esperienza originale nel quadro nazionale.
È infi ne con le Norme di attuazione del 1988, modifi cate nel 1996, che si defi nisce un ordinamento scolastico complessivo peculiare per il Trentino. Le funzioni esercitate dallo Stato passano all’esercizio diretto della Provincia, nel rispetto dell’unitarietà del sistema scolastico nazionale.
Il rischio di una autonomia provinciale che potesse diventare un nuovo centralismo locale, paventato da alcuni, è stato un po’ alla volta stemperato da una serie di inizia-tive legislainizia-tive e regolamentari che hanno interpretato in forma sussidiaria i poteri da distribuire ai vari soggetti interessati, in primo luogo alle istituzioni scolastiche.
Infatti, già con la legge provinciale n. 29 del 1990, signifi cativamente titolata Nor-me in materia di autonomia delle scuole, organi collegiali e diritto allo studio,25 la Pro-vincia di Trento si pone all’avanguardia del processo che porterà all’autonomia delle istituzioni scolastiche. Le proposte di applicazione della legge, elaborate da specifi ci gruppi di lavoro dal 1994, hanno trovato modo di concretizzarsi compiutamente e uffi cialmente solo nella legge provinciale del 1999, ma gli elementi fondamentali tro-vano modo di imporsi già prima della metà degli anni ’90. È così che le scuole, fi n da questo momento della prima fase di applicazione delle Norme di attuazione, diven-tano sì organi della Provincia, ma vengono progressivamente dotate di personalità giuridica in modo che possano gestire in autonomia anche fi nanziaria le loro attività.
Le attività delle scuole si considerano così ancora formalmente provinciali, ma sola-mente negli eff etti.
sedicesima nazione (495), la Francia quindicesima (496), Germania ventesima (491); tra i primi posti da segnalare terza la Corea (530), quarta il Canada (528). Cfr. per tutti l’articolo di A. Casalegno, Meglio della Finlandia. L’eccellenza del Trentino, in “Il Sole 24 ore”, Sabato 11 dicembre 2004, p. 21.
25 Legge Provinciale 9 novembre 1990, n. 29 “Norme in materia di autonomia delle scuole, organi collegiali e diritto allo studio”.
Per punti, gli elementi rilevanti da considerare in questo percorso di progressiva attuazione dell’autonomia delle scuole in provincia di Trento si possono riferire alla comprensività degli istituti e al dimensionamento scolastico, alla politica del personale docente e dirigente, alla valorizzazione dei territori, alla valutazione del sistema scola-stico. Come è facile notare, sono argomenti che, impostati ben prima del 1997, trovano proprio nell’autonomia delle istituzioni scolastiche l’obiettivo condiviso e la sintesi cul-turale.
La costituzione di Istituti comprensivi è stata anticipata in Trentino fi n dai primi anni ’90, prima con la costituzione di Comprensivi di scuola elementare e media ne-gli “altopiani” (dove la natura del territorio comportava la presenza diff usa di piccole scuole di paese) e poi via via estesa su tutto il territorio provinciale fi no a completarla nel corrente anno scolastico 2004-2005.
Il processo di dimensionamento delle istituzioni scolastiche è stato correlato ovvia-mente alla operazione di istituzione dei Comprensivi e alla politica di edilizia scolasti-ca: con un lavoro di successive soppressioni di scuole, accorpamenti, nuove strutture si sono costituite le condizioni idonee a garantire l’equilibrio ottimale tra domanda di istruzione e organizzazione dell’off erta formativa sul territorio. Con il Regolamento del 1999 si individuano i parametri e gli ambiti per un dimensionamento che viene ricompreso nella costituzione di un quadro provinciale dell’off erta scolastica.26
Dal 1996 inoltre compete alla provincia anche la gestione del personale insegnan-te della scuola. Si tratta di una situazione unica in tutto il coninsegnan-testo nazionale, che ha permesso alcune iniziative di grande signifi cato per l’organizzazione della scuola.
Infatti, ad esempio, a diff erenza di quanto accade nel resto del territorio nazionale, è stata stabilita la costituzione di un organico funzionale per tutti i gradi scolastici fa-cendo corrispondere ciascuna istituzione scolastica con un contingente di personale docente da gestire da parte del dirigente. Oppure si può ricordare che, grazie alle disposizioni provinciali, l’assegnazione delle cattedre avviene da anni entro il 31 ago-sto, con un regolare inizio dell’anno scolastico per quanto riguarda anche la presenza dei titolari sui posti di insegnamento. Inoltre, al fi ne di favorire la continuità e la qualità didattica sono riconosciute economicamente, in forza della prerogativa di un contratto provinciale collettivo, la permanenza sul posto per almeno tre anni e altre prestazioni didattiche aggiuntive.
Per quanto riguarda i dirigenti scolastici in Trentino, va ricordato che dal 1990 è stata attribuita loro la qualifi ca dirigenziale. In ordine a questa qualifi ca, che prevede la loro assegnazione alle istituzioni scolastiche su indicazione della Giunta
Provincia-26 Delibera Giunta Provinciale del 14 ottobre 1999, n. 6926, Regolamento concernente “Norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche in provincia di Trento”.
le, sono state adottate norme che consentono una contrattazione collettiva provincia-le per area separata rispetto al personaprovincia-le docente e che avvicina funzionalmente ed economicamente i dirigenti scolastici agli altri dirigenti della provincia.
Rispetto al tema delle peculiarità formative, la Provincia di Trento ha messo normativamente in evidenza il rapporto con il territorio e le sue caratteristiche am-bientali e sociali con la adozione di curricoli formativi propri, e oltre ad alcuni inter-venti di valorizzazione del lavoro di sostegno ad alunni svantaggiati, ha sostenuto in particolare l’insegnamento di due lingue straniere nella scuola dell’obbligo (o di base) e la lingua ladina nelle relative valli. Anche l’insegnamento della religione cattolica, nei termini descritti precedentemente, ha una sua specifi cità nel panorama scolastico trentino sulla base delle consolidate tradizioni locali.27
Rimane da accennare, in questo percorso, alla valutazione del sistema-scuola, ele-mento assolutamente indispensabile affi nché il sistema delle autonomie possa essere ricondotto ad una organizzazione equa e controllata. Tra i vari strumenti di valuta-zione presenti all’interno delle strutture dedicate alla scuola, è importante ricordare il Comitato provinciale di Valutazione del sistema scolastico, istituito dalla citata legge 29 del 1990, al fi ne di fornire alla giunta provinciale gli strumenti per valutare la pro-duttività del sistema scolastico nel suo complesso e nelle sue articolazioni territoriali e di verifi care, nel tempo, gli eff etti delle iniziative legislative e delle politiche scolasti-che. Il Comitato produce periodicamente dei rapporti sulla situazione delle scuole.
Questo percorso di implementazione dell’autonomia delle scuole dentro l’auto-nomia provinciale si completa defi nitivamente nel 1999, con il Regolamento concer-nente “Norme per l’autonomia delle istituzioni scolastiche” emanato con Decreto dal Presidente della Giunta Provinciale.28 Questo Regolamento trentino, riprendendo la legge provinciale 29 del 1990, ripercorre gli elementi centrali dell’autonomia degli istituti come formulati anche nel Regolamento nazionale,29 e lo integra con alcune particolarità specifi che. Ad esempio, una ampia parte è dedicata al Progetto di Istitu-to30 con la enumerazione delle caratteristiche che debbono contraddistinguerlo.
27 L’applicazione della normativa provinciale in ordine all’Irc, con le sue conseguenze amministrative e didattiche, viene presentata nel testo R. Morandi, L’insegnamento della religione cattolica in provincia di Trento. Principi giuridici e aspetti organizzativi, Argentarium, Trento, 1996.
28 Decreto del Presidente della Giunta Provinciale 18 ottobre 1999, n. 13, Regolamento concernente
“Norme per l’autonomia delle istituzioni scolastiche”.
29 Decreto del Presidente della Repubblica n. 275 Roma, 8 marzo 1999, “Regolamento recante norme in materia di Autonomia delle istituzioni scolastiche ai sensi dell’art. 21, della legge 15 marzo 1999, n. 59”.
30 PI (nel Regolamento nazionale chiamato Piano dell’Off erta Formativa - POF).
Dal 1999 l’autonomia delle scuole caratterizza lo sviluppo delle politiche formative dentro l’autonomia provinciale e ne diventa l’elemento fondamentale. Nel novembre 2001 il Comitato di Valutazione ha presentato in questo senso un primo rapporto di monitoraggio sull’autonomia scolastica in provincia di Trento intitolato “L’autonomia in cammino”.31
In questo percorso di autonomia (scolastica) nell’autonomia (provinciale), è dove-roso fare un ultimo cenno al protocollo d’Intesa MIUR-PAT,32 un documento che ha permesso alle scuole del Trentino, anche questo secondo prospettive di autonomia, di avviare originali innovazioni e sperimentazioni didattiche, ad esempio sul piano del curricolo, e organizzative, ad esempio nella gestione degli organici.
31 Comitato provinciale di Valutazione del sistema scolastico, L’autonomia in cammino. Primo rapporto di monitoraggio sull’autonomia scolastica in provincia di Trento, Didascalie libri, Trento, 2001.
32 Cfr. Protocollo d’Intesa tra Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e la Provincia Autonoma di Trento, Roma, 12 giugno 2002, con l’allegato Lo sviluppo del modello d’istruzione trentino Indirizzi alle scuole per l’attuazione della sperimentazione di modelli innovativi e di ricerca curricolare, Roma, 16 ottobre 2002; Protocollo ed Indirizzi sono stati modifi cati e integrati con il documento MIUR-PAT approvato il 29 luglio 2003.
Capitolo 2
Autonomia delle scuole e insegnamento della religione
Ruggero Morandi
1. LE DOMANDE
Le conclusioni del convegno Cultura Religione Scuola del 1999, alla domanda
“Quale sarà il nostro futuro prossimo?” rispondevano esplicitamente: “È già deciso:
sarà l’autonomia”.
Nel guado tra quella che allora si chiamava la riforma Berlinguer e quella che poco tempo dopo comincerà ad essere la riforma Moratti, l’idea centrale che poteva modi-fi care nella sostanza gli assetti complessivi del sistema scolastico, ben presente a chi si interessava di scuola, veniva individuata proprio nell’autonomia delle scuole.
L’attenzione prestata in quella occasione all’insegnamento della religione cattolica, su questo versante dell’autonomia, è stata particolarmente importante perché riguar-dava l’autonomia che nella scuola c’era già.
Abbiamo ricordato come, per le sue caratteristiche, l’Irc ha sempre cercato di svolgere un insegnamento personalizzato, in rapporto diretto con la situazione del territorio, con le esigenze degli studenti. Il profi lo curricolare “debole/fl essibile”, al di là di semplifi cazioni e superfi cialità, ha favorito anche iniziative di docenti e studenti intorno a nuclei di interesse di forte impronta di spirito di autonomia. La stessa possi-bilità di scegliere se avvalersi o meno dell’Irc può essere considerata una caratteristica che valorizza l’autonomia dell’apprendimento.
“Difatti, ancora fi no ad oggi, l’Irc è l’unica disciplina “a menù” off erta alla carta a famiglie e studenti”.1 Anche partendo da questa provocatoria aff ermazione delle conclusioni del Convegno del 1999 è stato comunque messo in luce il riconoscimento di una potenzialità educativa di innovazione contenuta nell’insegnamento della reli-gione cattolica, che ha costituito una sorta di avanguardia sul campo dell’autonomia scolastica.
Ma di fronte alla scuola che, prima normativamente, poi concretamente, inizia a ristrutturarsi secondo i principi di autonomia scolastica dell’istituto, ad adeguare progetti educativi, spazi, tempi, proposte, off erte, che prova a ripensare in proprio il sistema dei vincoli e la distribuzione delle risorse, come si colloca e come si comporta
1 E. Damiano, Il nostro futuro prossimo, in E. Damiano e R. Morandi, cit, p. 235-236.
l’insegnamento della religione cattolica? Quali aspetti dell’autonomia ne valorizzano le caratteristiche, e quali ne sfi dano le peculiarità?
Quale rapporto ci può essere, ad esempio a livello di contenuti, tra l’autonomia delle scuole, che richiama la diversità e la varietà, e l’Irc che nella sua stessa natura, confessionale e culturale, è connesso con la generalità ed universalità.
Oppure, a livello di personalizzazione, quale relazione tra la facoltà di avvalersi di una disciplina fondamentale del curricolo quale l’Irc e la presenza di varie materie opzionali e facoltative aggiuntive al curricolo. O ancora, a livello organizzativo, che rapporto può esserci tra la struttura concordataria delle ore di Irc rigide per settima-na e per classe e le iniziative di fl essibilità a vari livelli della scuola dell’autonomia?
Da potenziale pioniere e antesignano dell’autonomia, l’insegnamento della reli-gione continuerà ad esserne protagonista o ne diverrà l’epigono, o forse l’esiliato?