Il Dipartimento Politiche Sociali, Sussidiarietà e Salute del Comune di Roma ha la funzione di coordinamento, indirizzo e programmazione dei Municipi. Comprende l‟attuale Assessorato Politiche Sociali, Salute, Casa ed Emergenza Abitativa che tra i suoi uffici annovera quello della Direzione di Accoglienza e Inclusione.
Per la programmazione, gestione e realizzazione del Sistema Cittadino dei Servizi e degli Interventi Sociali, il Dipartimento fa riferimento alla Legge 328/200 e alla Delibera del Comune di Roma n.35/2004, che istituisce il Piano Regolatore Sociale «Per un nuovo welfare – Welfare Locale».
Riconoscendo l‟autonomia programmatoria e gestionale dei Municipi, mirando a un modello federalista solidale, il presente piano cerca di garantire al contempo «la globalità della dimensione cittadina (il Sistema integrato dei servizi e degli interventi
sociali della città di Roma) e le specificità del fabbisogno locale (i welfare dei singoli Municipi)».324
Riprendendo il disegno della Legge 328, viene rimarcata la nozione di welfare
community, in cui gli enti locali, i cittadini, le famiglie e la società civile sono, piuttosto
che solo destinatari di prestazione, protagonisti attivi esercendo anche responsabilità «verso se stessi, verso gli altri e verso le future generazioni».325
Il Piano individua tre obiettivi: l‟assicurazione di livelli essenziali delle prestazioni sociali su tutto il territorio cittadino; la riduzione delle difficoltà e delle disuguaglianze nell‟accesso ai servizi e agli interventi sociali; l‟ampliamento e la diversificazione della platea dei beneficiari degli interventi sociali.
Per le aree di azioni di welfare, prevedendo un sistema territoriale, il suddetto piano si articola in sei “livelli di azione”: «azioni per facilitare l‟accesso al sistema degli interventi e dei servizi sociali; promozione e sostegno delle responsabilità civiche;
324 COMUNE DI ROMA, Assessorato alle Politiche Sociale e Promozione della Salute, Deliberazione n.35/2004, Il Piano Regolatore Sociale, Roma 2004, p.15.
percorsi di inclusione sociale per la crescita dell‟autonomia; servizi residenziali e interventi e servizi di emergenza sociale».326
Come misure per facilitare l‟accesso dei cittadini ai servizi, a livello di ogni municipio, si segnalano il Segretariato Sociale e le “porte sociali”. Con riferimento alla Legge n.328/200, secondo cui, come si è osservato nel paragrafo precedente, il Segretariato Sociale è il primo dei livelli essenziali delle prestazioni sociali, inteso sia come servizio di contatto diretto e orientamento per il cittadino, sia come «“snodo” fondamentale del Sistema Informativo Sociale cittadino».327
Come “sportello unico”, il Segretariato Sociale è organizzato su base municipale, secondo diverse modalità operative, utilizzando come strategia operativa la proattività, cioè partecipando agli incontri con i cittadini, in particolare nei casi di persone che non sarebbero autonomamente in grado di rivolgersi e di avvalersi dei servizi.
In diretta collaborazione con gli altri attori della realtà locali, cioè il Terzo Settore, il volontariato, le associazioni, ecc., le “porte sociali”, presenti in maniera capillare, hanno il ruolo di articolare sul territorio un primo livello di punti di contatto, ascolto e informazione.
Riguardo agli interventi di emergenza sociale, il Piano definisce l‟obiettivo di «gestire efficacemente le situazioni di emergenza sociale per una tempestiva presa in carico di chi si trova ad aver bisogno urgente di soccorso e promuovere il coordinamento tra i servizi di emergenza sociale e altri servizi (sanità, protezione civile, ecc.)».328
A proposito delle attività avviate dal Segretariato Sociale si parlerà nel prossimo paragrafo del riferito capitolo.
Presso l‟U.O. Gestione dell‟Emergenza e Inclusione Sociale, specificamente alla Direzione area Accoglienza e Inclusione, è stata avviata la Sala Operativa Sociale (S.O.S). Essa nacque nel febbraio 2002, considerata per il Piano Regolatore Sociale come un nuovo modello di servizio cittadino al fine di intervenire con maggiore tempestività ed efficacia nell‟ambito dell‟emergenza sociale:
L‟istituzione di questo servizio rappresenta la prima esperienza italiana di intervento organico nel settore dell‟emergenza sociale. Il servizio, gratuito, è rivolto a tutti coloro che sono presenti sul territorio del Comune di Roma che ne facciano richiesta, direttamente o su segnalazione. Interviene in tutte le manifestazioni di disagio sia in situazioni di crisi, quando il disagio si esprime con
326Ivi, p.43. 327
Ivi, p.46. 328 Ivi, p.63.
le caratteristiche della attualità e della acutezza, sia nelle situazioni di cronicità, quando il disagio è caratterizzato da estrema gravità e consolidamento nel tempo.329
Oggi gli obiettivi principali della S.O.S sono:
-Effettuare un monitoraggio costante del numero e della qualità degli interventi per produrre una mappatura dettagliata del tipo di disagio e per permettere una verifica dei percorsi successivi alla risposta in emergenza;
- Dare una risposta immediata e flessibile alla situazione di emergenza; - Garantire la vicinanza relazionale e il sostegno a chiunque chieda aiuto;
-Presa in carico temporanea in attesa dell‟attivazione dei servizi sociali e sanitari preposti; - Attivare i servizi territoriali e della rete idonei a rispondere ai bisogni individuati e collegarli alle persone portatrici del disagio (servizi sociali territoriali, servizi di emergenza sanitaria, dipartimenti di salute mentale, medici di medicina generale, volontariato);
- Promuovere interventi di riduzione del danno e di inclusione sociale;
-Realizzare il monitoraggio del territorio e della popolazione che vive in condizioni di marginalità estrema al fine di promuovere interventi di riduzione del danno e di inclusione sociale;
- Costruire una banca dati delle risorse esistenti;
-Sensibilizzare i cittadini e le realtà presenti sul territorio; - Individuare nuove metodologie di intervento.330
Ad essa possono rivolgersi tutti coloro che si trovano in situazione di estrema vulnerabilità, senza esclusione di area, di disagio o di età, come i senza dimora, madri con figli minori, ecc.
In linee generale, la S.O.S si avvale di un call center in cui lavorano oltre cento operatori sociali; successivamente l‟intervento viene disposto tanto a seguito di segnalazioni pervenute al centralino, quanto per mezzo di unità di strada che effettuano un‟osservazione costante nel territorio.
Attiva 24 ore su 24, tutti i giorni dell‟anno, svolge le funzioni di ascolto delle domande, decodificazione e valutazione delle richieste, definizione e attivazione degli interventi. Il servizio si rapporta con i servizi municipali, le ASL, il Tribunale, la Scuola, le Case di Cura e di Riposo.
La S.O.S è organizzata fondamentalmente in:
329 Ivi, p.64. 330
COMUNE DI ROMA, Assessorato alle Politiche Sociali e Promozione della Salute, Deliberazione n.35/2004, Il Piano Regolatore Sociale, Roma 2004, p.64.
Front Office, composto da 1 coordinatore di sala e 14 operatori telefonici. Tale settore ha come ruolo l‟analisi e la decodifica della richiesta di aiuto; il collegamento al Segretariato Sociale nel territorio; il counselling telefonico delle dinamiche legate all‟emergenza; l‟attivazione delle Unità di Strada e l‟inserimento in alloggi d‟emergenza
Back Office, composto da 1 coordinatore di servizio sociale e 7 assistenti sociali; qui si avviano la stesura dei piani d‟intervento individuali, i lavori di rete, la ricerca/attivazione/promozione di risorse istituzionali e/o informali e la consulenza e progettazione di strategie su aree di emergenza specifica (circuito mamme e bambini, adulti, padri separati, etc.).
Tali operatori di sede hanno il ruolo fondamentale di collegarsi con i servizi sociosanitari territoriali, in funzione sia dei problemi connessi alla tipologia degli utenti, nei confronti dei quali si è attivato un contatto o un intervento di emergenza, sia delle politiche di integrazione dei servizi, per mezzo dell‟elaborazione di progetti di intervento sui casi.
In termini operativi il servizio è composto anche da Unità di Strada con due operatori sociali esperti, di cui 5 diurne che coprono il territorio di ciascuna ASL romana, 1 specifica per il Centro Storico nel Municipio I, e 1 attiva nell‟orario notturno, essendo anche potenziato con 1 Unità destinata specificamente al territorio denominato “Mura Aureliane”.
La presenza continuativa sul territorio delle Unità di Strada garantisce la possibilità di attivare interventi di aiuto immediati e flessibili di riduzione del danno e/o di sostegno, rivolti sia a quanti si trovano in uno stato di bisogno sociale accidentale, sia a quanti sono in una situazione di marginalità estrema, in attesa che i servizi territoriali preposti se ne facciano carico.331
Inoltre, la S.O.S utilizza un software proprio per la gestione di un data-base costantemente aggiornato con i dati delle situazioni segnalate, che dunque rappresenta un‟importante mappatura dei bisogni delle persone che vi si rivolgono.
Essa è inoltre composta da una Unità Tecnica Dipartimentale, con l‟obiettivo di coordinamento e programmazione, controllo di gestione dei differenti ambiti operativi e concertazione con Enti, istituzioni e servizi sociosanitari, e una Unità Amministrativa che
331
COMUNE DI ROMA, Assessorato alle Politiche Sociali e Promozione della Salute, Deliberazione n.35/2004, Il Piano Regolatore Sociale, Roma 2004, p.64.
gestisce gli atti amministrativi e contabili (ad esempio l‟impegno di fondi e liquidazioni), la programmazione, la pianificazione e la gestione dei costi.
La S.O.S indirizza azioni e interventi in base ai vari tipi di situazioni di vulnerabilità sociali, offrendo:
- accoglienza adulti;
- accoglienza nuclei composti da madri con figli minori (5 strutture) - accoglienza minori non accompagnati;
- segretariato sociale, nella prospettiva di presa in carico, collegamento alla rete formale e informale e progetti sul “barbonismo domestico”;
- monitoraggio di insediamenti abusivi, con supporto operativo a sgomberi, sfratti ed occupazioni;
- mense sociali, banco alimentare e fornitura pasti a domicilio;
- alloggi di transito per uomini singoli, padri separati (Casa dei Papà);
- piani di interventi legati a variazioni climatiche (piano freddo, piano caldo, allerte meteo, ecc.).
La procedura lavorativa eseguita per il riferito servizio è basata principalmente sul coinvolgimento di un‟attività di rete, con collegamento tra servizi pubblici, privato sociale e volontariato e interfaccia tra i sistemi operativi diversi; tutto ciò prevede un costante contatto con il Segretariato Sociale, offrendo informazioni sui servizi tanto ai cittadini quanto agli operatori ed essendo anche una banca dati sui servizi di emergenza e di tutela.
Si tenga anche presente che la S.O.S ha lo scopo di realizzare un monitoraggio del territorio, offrendo aiuto e accompagnamento nel percorso di fruizione dei servizi, e cerca di intervenire anche nell‟ambito della prevenzione dell‟emergenza sociale, funzionando come una sorta di “osservatorio”.
Come sottolineato nel capitolo sulla metodologia, presso tale servizio si sono effettuate due intertiste: una alla Direzione dell‟U.O di Emergenza Sociale e l‟altra al Responsabile Back Office.
Secondo quanto afferma il Responsabile Back Office nell‟intervista semi strutturata, tale modalità di servizio si caratterizza come un‟esperienza unica, al punto che altre organizzazioni, persino di altre Paesi europei e non europei, vanno a visitarlo per conoscerne le strutture e il funzionamento.
Sempre secondo l‟operatore sociale, tale particolarità potrebbe essere giustificata sia perché le manifestazioni di disagio a Roma lo richiedono, sia perché esiste una certa sensibilità degli amministratori a rispondere a tutte queste esigenze.
Noi partiamo da un‟esperienza già precedente alla legge 328/2000. Il servizio di emergenza sociale è divenuto obbligatorio con la legge 328 con i Livelli di Assistenza (LIVEAS), ma a Roma esiste sin dal 1988. Abbiamo anticipato i tempi e non abbiamo buttato via nulla dell‟esperienza, adattando il servizio alle esigenze dei cittadini e del disagio della città, a seconda delle situazioni (immigrati, donne, padri separati).
Dall‟osservazione dei flussi di utenza al S.O.S dal 2003 al 2013, si può osservare che oltre al numero di richieste sempre in progressivo aumento, esse si sono addirittura raddoppiate. Se, infatti, nel 2003 il numero di richieste era di 1.1159, nel 2013 è arrivato a 2.3608.
Tabella 3 – Richieste SOS 2003-2013 per gli anni 2003-2013
Anno 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Utenti 11159 16167 19919 19874 19991 19461 24398 25851 22137 23245 23608
Fonte: Database - Sala Operativa Sociale.
Riguardo alla variabile “nuovi utenti” che si rivolgono alla S.O.S, i valori dimostrano un trend oscillante fra i valori minimi, soprattutto negli anni 2003 (5.665), 2008 (5.411) e 2013 (5.539) e i valori massimi, in particolare nel 2005 (7.224).
Tabella 4 – Nuovi utenti SOS per gli anni 2003-2013
Anno 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Numero 5665 6478 7224 6986 6152 5411 5827 6306 6754 6714 5539
Fonte: Database – Sala Operativa Sociale.
Delle informazioni che si possono trovare nel database del servizio, ci sono anche quelle concernenti le prestazioni più richieste dagli utenti. Dal 2003 al 2013, il 51% degli utenti ha reclamato servizi di accoglienza sia notturna sia diurna, percentuale che rappresenta un totale di 121.609 casi. Inoltre, il 24% (5.5175 casi) ha richiesto servizi di mense, docce e telefono; il 17% (4.2039 casi) i servizi riguardanti il Segretariato Sociale, in particolare l‟ascolto, la presa in carico, i servizi sociali territoriali, ecc.
Il 4% delle richieste, valore corrispondente a 9.284 dei casi, è stato per le prestazioni di beni (coperte, sostegno economico, viveri e indumenti), il 2% (6.307 casi) per prestazioni di tipo burocratico/legale (pratiche burocratiche, tutela legale, ecc.), il 2% (4.425 casi) per quelle sanitarie (consultorio familiare, Asl, Sert e Dsm) e lo 0,01% (65 casi) per il lavoro comprendente ricerca e consulenza.
Riguardo alla variabile “nuovi utenti tipologie richieste-interventi” nel decennio compreso tra il 2003 e il 2013, il 64% (77.856 casi) ha cercato interventi concernenti il bisogno della casa, ossia le situazioni di sgombero, occupazione, sfratto, pignoramento, fine contratto; mentre il 12% (13.1150 casi) era costituito da richieste riguardanti le disponibilità economiche (licenziamento, problemi economici).
L‟11% (11.463 casi) riguardava interventi correlati all‟immigrazione e minori non accompagnati; il 6% (7.117 casi) si riferiva alla famiglia (assenza di rete familiare, nucleo monoparentale, stato di gravidanza).
Tabella 5 – Nuovi utenti tipologie richieste-intervento totale 2003-2013.
Percentuale Casi
Casa (sgombero, occupazione, sfratto, pignoramento, fine contratto) 64% 77.856
Disponibilità economiche (licenziamento, problemi economici) 12% 13.150
Immigrazione e minori non accompagnati 11% 11.463
Famiglia (assenza rete familiare, nucleo monoparentale, stato di
gravidanza)
6% 7.117
Vittima (sfruttamento, prostituzione, usura, tratta) 2% 2.399
Dipendenza (alcool, droga) 1,5% 1.676
Dipendenza psichica 1,2% 1.378
Reinserimento sociale (ex detenuti, sottoposti a provv. di autorità) 1,2% 1.374
“Barbonismo domestico” 1% 646
Persona scomparsa 0,1% 71
Fonte: Database – Sala Operativa Sociale.
Si tratta di disagi, che cambiano tanto a seconda delle caratteristiche sociali, economiche, genere, nazionalità ed età, quanto al periodo dell‟anno. Dunque, il Responsabile afferma:
I disagi sono molteplici e cambiano a seconda del periodo dell‟anno. In condizioni climatiche peggiori la richiesta di accoglienza è più frequente. In estate invece c‟è soprattutto il problema degli anziani soli, che non hanno una rete parentale presente. Noi gestiamo tutte le questioni sociali, anche l‟emergenza migranti, pur non essendo un servizio specifico per migranti. Sappiamo che tutto può arrivare, essendo
emergenza: il migrante, il bambino solo, l‟adulto in condizioni di barbonismo domestico, chi ha subìto uno sfratto e ha necessità di un posto per dormire.
Continua sottolineando l‟influenza delle situazioni di crisi:
Con l‟aumento della crisi e la diminuzione delle possibilità di inserimento lavorativo, sempre più spesso abbiamo casi di persone sfrattate per morosità incolpevole (devono lasciare l‟abitazione non perché non vogliono ma perché non possono pagare l‟affitto). Queste sono le maggiori criticità. Poi ci sono tante variabili in ogni situazione ed è assolutamente riduttivo parlare schematicamente. Responsabile.
Tali cambiamenti contribuiscono a fare emmergere nuovi bisogni e contemporaneamente nuovi interventi.
Un fenomeno che affrontiamo da circa tre anni è quello dei padri separati. Ci siamo posti il problema di come un papà che si separa abbia problemi sia affettivi che economici (deve anche pagare gli alimenti, oltre a pagare un alloggio). Se non ha una dimora e vive in strada, non riesce ad esercitare la funzione di genitore, poiché non sa dove incontrare i figli. Questo ci ha portato alla realizzazione di questo progetto, in collaborazione con una cooperativa sociale. Il servizio ha pertanto recuperato 30 appartamenti per ospitare alcuni papà. Il servizio fa una prima valutazione e successivamente un‟équipe interna valuta se ci sono le condizioni per l‟accoglienza. I papà possono rimanere per un anno e hanno il diritto di ricevere i figli nei fine settimana. Si tratta di un progetto innovativo, il primo in Italia. Roma è stata la prima città ad istituire questo servizio. Solo successivamente è stato attivato un servizio simile a Torino. Non è solo una questione abitativa, ma anche psicologica, di relazione tra padre e figlio. Responsabile.
Tale moltitudine di disagi richiede anche una variegata rete di servizi, come afferma il Responsabile. Per questo è importante del Servizio Sociale e di un lavoro centrato sull‟accompagnamento e sulla presa in carico delle situazioni affinchè non ricadano di nuovo in emergenza.
Comunque, rispetto al profilo del genere di persone che si rivolgono alla S.O.S, è prevalentemente maschile. Tale realtà si evidenzia nelle testimonianze dei professionisti, sia della Direzione dell‟U.O di Emergenza Sociale sia del riferito servizio:
Diciamo che la prevalenza è degli uomini. Perché le donne sono più occultate, la condizione delle donne è un po‟ più mascherata. […]. Nel senso che un uomo disoccupato senza lavoro è una condizione in cui la povertà emerge di più; la donna trova una situazione di maggiore accomodamento. Magari si rivolge di meno ai servizi, si trova un lavoro precario, va a lavorare come badante, si fa ospitare, […], una situazione meno marcata, meno visibile. Direzione
Ho notato che, se gli uomini escono dal mercato del lavoro, per vari motivi, hanno maggiore difficoltà poi a reperire altri lavori, mentre invece le donne riescono ad adattarsi meglio o hanno un approccio diverso, svolgendo qualsiasi lavoro (pulizie,
cura), che l‟uomo invece tende a svolgere meno ed è anche meno richiesto. Le donne poi riescono ad adattarsi meglio, le donne per loro natura hanno un‟impostazione alle professioni di aiuto. Si arrangiano meglio. Le richieste di aiuto sono più o meno simili, ma quelle degli uomini sono in percentuale maggiori. Responsabile.
Così, sono più gli uomini che richiedono aiuto al servizio di emergenza sociale, soprattutto nei momenti di crisi, sono loro che spesso trovano difficoltà a trovare lavoro. Invece le donne, proprio a causa delle storiche e tradizionali modalità di lavoro di cura e aiuto, “si arrangiano meglio”.
Dal prossimo paragrafo emergerà che le donne tendono a rivolgersi di più ai servizi del territorio. Ciò potrebbe segnalare l‟esistenza di una sorta di divisione di genere.
Quindi, le richieste più frequenti tra le donne sono alloggiative e di interventi contro la violenza. Esse variano a secondo dell‟età, poi le anziane richiedono assistenza a domicilio.
Il disagio principale per le donne è alloggiativo. Spesso pur lavorando, percepiscono stipendi talmente esigui da non poter neppure affittare una stanza. Le richieste variano a seconda dell‟età. Un‟anziana ad esempio può fare richiesta di assistenza a domicilio. Poi ci sono le donne vittime di violenza. Ultimamente sono capitate donne con minori soggette a provvedimenti dell‟autorità giudiziaria. Responsabile.
Tra le difficoltà e le sfide incontrate nello svolgimento del servizio, si segnala principalmente lo sbilancio tra l‟elevato numero di utenti che vi si rivolgono e le risorse comunali impegnate:
Le difficoltà sono […] diverse, quelle prevalenti sono i grandi numeri [...] Per esempio rispetto all‟immigrazione, asilo, rifugiati, nomadi, ecc. Vi è difficoltà soprattutto in un momento di crisi come quello che stiamo vivendo e con grandi numeri come quelli che vengono rappresentati… la città fa fatica a reggere un impatto così numericamente elevato di quote diversificate di disagio, […]tutti questi numeri, per esempio di rifugiati, di richiedenti asilo […], o di gruppi di nomadi, Rom, Sinti e Camminanti, o richieste emergenziali, che riempiono la Sala Operativa, sono grandissimi numeri rispetto alle risorse che vengono impiegate, sia risorse umane, quindi tecniche, gli operatori, sia risorse economiche per attivare il servizio. All‟ interno di questo quadro, la situazione di crisi economica si riflette su tutta la realtà, europea e italiana, quindi anche Roma Capitale incide sullo sviluppo dei servizi di innovazione, di sviluppo in grado di rispondere ai bisogni ovviamente espressi. Direzione.
Oltre all‟aggravamento della situazione di deprivazione materiale, sofferto dalle famiglie italiane negli ultimi anni, come si è segnalato nel capitolo III, si aggiunga anche la crisi vissuta dalle istituzioni governanti che si riflette nel ridotto budget per gli interventi avviati:
La situazione di crisi che stiamo registrando negli ultimi anni […] incide sulle scelte strategiche che la città può fare: assunzione di personale, impegno di risorse economiche per potere avviare progetti diversi, progetti nuovi, insomma. La situazione è abbastanza complessa. I meccanismi di inclusione sociale nelle periferie sono difficili perché le “periferie” insorgono perché prevalgono la disoccupazione e il degrado, l‟abbandono, le difficoltà delle famiglie per arrivare a fine mese, perché la disoccupazione morde, la precarietà lavorativa morde, i giovani che si diplomano o si laureano, oppure per quelli che non si laureano è ancora peggio, perdono posto di lavoro (per esempio Tor Sapienza). Direzione.
La mancanza di risorse economiche influisce direttamente sul lavoro di accompagnamento e di presa in carico del Servizio Sociale, che, di fronte a un elevato numero di casi, non riesce a portarli tutti a termine, come sottolinea il Responsabile:
Le difficoltà sono sempre legate alla congettura economica, che non riguarda solo i cittadini, ma anche le amministrazioni che non hanno fondi sufficienti per erogare contributi e ci si ritrova ad accompagnare casi ai servizi che vorrebbero prenderli in carico e fare un determinato lavoro, ma le risorse economiche non sono sufficienti per portarlo a termine. A Roma, in particolare, si prevedono il contributo ad personam di sostegno al reddito e il contributo all‟affitto. Uno strumento molto utilizzato per il reinserimento lavorativo è stato quello delle borse lavoro. Perché