L‟analisi delle politiche sociali in Brasile sollecita anzitutto la comprensione della costituzione dello sviluppo dello Stato, a sua volta legato alla formazione sociale, economica e politica nazionali.
Secondo il sociologo Florentan Fernandes e l‟economista Caio Prado Junior, lo Stato brasiliano è caratterizzato da elementi sia conservatori, con requisiti del patrimonialismo,343in cui sono beneficiati principalmente gli interessi del settore
agribusiness, sia moderni, con l‟associazione di elementi del liberalismo formale.
Trattasi, nelle parole di Ferrera, di un “governo dei partiti”, ossia che subisce influenze da essi e persino da parte dei gruppi dominanti. Si costituiscono dei governi con interventi di carattere eminentemente “particolaristico-clientelari”.
Nella formazione sociale e politica brasiliana, segnalano Fernandes e Prado Junior, la colonizzazione e lo schiavismo hanno contribuito alla costituzione di una classe dominante proprietaria tanto di grandi latifondi e risorse economiche, quanto di poteri politici. Inoltre, vi è stato un processo di sfruttamento e violenza contro la popolazione schiava e indigena, che, dopo l‟abolizione della schiavitù (nel 1988), si sarebbe imposto nei settori più svantaggiati e poveri a livello nazionale.
Lo Stato brasiliano è sempre stato influenzato dalle classi e dai settori dominanti e, di fronte alle manifestazioni e alle iniziative della popolazione povera, ha risposto con la repressione e l‟autoritarismo. I bisogni sociali richiesti dalle classi svantaggiate sono sempre stati ritenuti come “casos de pol cia”,344 cioè come una denuncia, un reato da punire; lo dimostra la citazione che «la questione sociale è una questione di polizia»,
espressa dal presidente brasiliano Luiz Washington in occasione di un‟intervista nel 1927.
Secondo la ricercatrice brasiliana Aldaíza de Oliveira Sposati, le politiche sociali sono storicamente caratterizzate dall‟incrocio tra repressione e assistenza, in cui
343 Tale forma di governo è stata caratterizzata principalmente dalla fusione tra il settore pubblico e quello privato. È considerato un segno dei regimi autocratici od oligarchici.
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A. DE OLIVEIRA SPOSATI, Assistência na trajetória das Políticas Sociais: uma questão em análise, 10ª ed. Editora Cortez, São Paulo 2008.
l‟attuazione dello Stato converte due assi principali: l‟uso di un regime autoritario ed escludente e l‟introduzione di interventi sociali fondati su modelli occasionali, frammentati e palliativi di carattere meramente assistenzialistico.
I primi interventi sistematici dello Stato brasiliano risalgono agli anni „20 e „40 del secolo XX, periodo di intensificazione dell‟industria nazionale e, conseguentemente, di aumento del numero di lavoratori e dei centri urbani. Così furono istituiti le Caixas de
Aposentadoria e Pensões (CAPs) (1923), gli Institutos de Aposentadorias e Pensões
(IAPS) (1933), il Salário Mínimo (1940) e la Consolidação das Leis do Trabalho (1943). Per tali iniziative ci si avvalse dei principi del modello occupazionale o
bismarckiano, secondo cui soltanto chi disponeva di un contratto di lavoro formale
poteva essere beneficiato; mentre chi non lo aveva, avrebbe dovuto rivolgersi ad interventi e prestazioni filantropici.
Negli anni „70, durante la Ditadura Militar,345
agli interventi dello Stato si aggiunsero nuovi elementi mirati ad una parte della popolazione più svantaggiata. L‟allora Instituto Nacional de Previdência Social creò la Renda Mensal Vitalícia (RMV) (1974)per gli anziani e i disabili con basso reddito. Tale assegno era simile alle pensioni sociali in Italia. Si osservi che negli anni „90 la RMV diventò il Benefício de prestação
continuada (BPC), ma nello specifico se ne parlerà più avanti.
Se da un lato lo Stato negli anni della “ditadura” ammise misure per alcuni settori originariamente esclusi, dall‟altro adottò azioni violente e di repressione sulle manifestazioni popolari. Mai come in questo periodo fu così evidente l‟incrocio tra la repressione e l‟assistenza sociale, come rileva Sposati.
Tuttavia la situazione si ribaltò con la promulgazione dell‟ottava – e attuale – Costituzione Brasiliana nel 1988, frutto di un processo di lotta per la “ridemocratizzazione”, per l‟acquisto dei diritti sociali e civili dei diversi settori progressisti e dei movimenti sociali contro la dittatura militare.
Ancora oggi la Costituzione Brasiliana, intesa come “constituição cidadã”, oltre a legiferare i diritti individuali, all‟articolo 6 riconosce come diritti sociali: l‟istruzione, la sanità, l‟alimentazione, il lavoro, l‟abitazione, lo svago, la sicurezza, la previdenza sociale, la protezione alla maternità e all‟infanzia e l‟assistenza.
Il sistema di assicurazione sociale è definito dall‟articolo 194 come un insieme integrato di azioni per assicurare i diritti concernenti la salute, la previdenza e l‟assistenza
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Quegli anni furono caratterizzati dalla presenza di dittature militari in quasi tutta l‟America Latina; nello specifico la Ditadura Militar coinvolse il Brasile dal 1964 al 1985.
sociale, e, essendo finanziato dalla União (rappresentata dal Governo Federal) degli
Estados, del Distrito Federal e dai Municípios,346 ha come obiettivi generali:
I – l‟universalità della copertura e del servizio;
II – l‟uniformità e l‟equivalenza dei benefici e dei servizi alla popolazione sia urbana sia rurale;
III – la selettività e la distribuzione delle prestazioni dei benefici e dei servizi; IV – l‟irriducibilità del valore dei benefici;
V – l‟equità nella forma di partecipazione dell‟assunzione a carico; VI – la diversità della base di finanziamento;
VII – il carattere democratico e decentralizzato dell‟amministrazione, tramite la partecipazione quadripartita tra i lavoratori, i datori di lavoro, i pensionati e il Governo nella gestione dei diritti sociali.347
L‟assistência social, ammessa dalla suddetta costituzione nell‟articolo 203, si rivolge a coloro che ne hanno bisogno, a prescindere dal contributo. Essa ha come obiettivi:
I – la protezione alla famiglia, alla maternità, all‟infanzia, all‟adolescenza e alla vecchiaia;
II – la protezione ai bambini e agli adolescenti fragili; III – la promozione dell‟integrazione al mercato del lavoro;
IV – l‟abilitazione e la riabilitazione delle persone disabili e la promozione della coesione sociale;
V – la garanzia di un salario minimo, nella forma di un beneficio mensile sia per le persone disabili sia per quelle anziane che non hanno mezzi per vivere e non possono essere sostenuti neanche dalle loro famiglie.348
346 Si osservi che il Brasile è un‟unione federale composta da 26 estados più un Distrito Federale, che ospita la capitale Brasília. Ogni estado ha la sua autonomia, in maniera analoga alle Regioni italiane. Particolarmente il Distrito Federal non è propriamente un estado e neanche una municipalità; ha uno status proprio di un livello amministrativo paragonabile a quello di un estado. Gli estados costituiscono le regiões, corrispondenti alle macro-regioni italiane. Esse sono cinque: la Norte, composta dagli estados Acre, Amazonas, Amapá, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins, la Nordeste, composta dagli estados Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Piauí, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte e Sergipe; la Centro- Oeste, composta dagli estados Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e il Distrito Federal; la Sudeste, composta dagli estados Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo; la Sul, composta dagli estados Paraná, Rio Grande do Sul e Santa Catarina.
347 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, Casa Civil, Constituição da República Federativa do Brasil, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm, 10 ottobre, 2015 (traduzione propria). 348 Ibidem.
Questi sono i principi basilari di cui si avvalgono anche le legislazioni nell‟ambito sia della componente assistenziale sia dei Servizi Sociali della Política Nacional de
Assistência Social (PNAS) brasiliana.
Tuttavia prima di iniziare l‟analisi della PNAS è importante soffermarsi sulla struttura generale del welfare brasiliano. Piuttosto che al “welfare”, gli studiosi e i saggi brasiliani solitamente preferiscono riferirsi alla nomenclatura “politiche sociali”, come quella che definisce il sistema di politiche, interventi, programmi e Servizi Sociali erogati dallo Stato alla popolazione per appagare i loro bisogni.349
Il sistema di assicurazione sociale brasiliano, come segnala la ricercatrice Ivanete Boschetti, è un sistema ibrido, in cui cooperano sia gli elementi del modello di welfare
beveridgeano o universalistico, in particolare per quanto riguarda le politiche di
assistenza sociale e di salute, sia alcuni elementi del modello di welfare bismarckiano od occupazionale, riguardanti nello specifico la politica di previdenza sociale.
Secondo l‟autrice tra la “logica del sicuro”, intesa come gli indirizzi dei quali si avvale il modello di welfare bismarckiano, e la “logica del sociale”, ossia gli indirizzi presenti nel modello di welfare beveridgeano, nel modello di assicurazione sociale nazionale prevale la prima.
Se in Brasile le prestazioni della previdenza sociale sono condizionate da precedenti contributi, la politica sanitaria è a copertura universale; si avvale, dunque, del
Sistema Único de Saúde(SUS) (Legge 8.080, 19 settembre 1990), mentre la politica di assistenza sociale è di “chi ne ha bisogno” (Lei Orgânica da Assistência Social / LOAS- Legge n.8.742 del 07/12/93).
Nell‟ambito dei diritti previdenziali e di assistenza esiste, secondo Boschetti, una relazione contradditoria di “tensione e attrazione”, in cui nonostante siano entrambi riconosciuti come diritti, possono auto-escludersi; per cui «in una società in cui il diritto all‟assistenza è limitato e restrittivo, e il lavoro, benché sia riconosciuto come un diritto, non è assicurato a tutti, questo rapporto diventa di disuguaglianze sociali esclusive e provocatorie».350
Nonostante l‟inizio del processo di riconoscimento e assicurazione dei diritti sociali da parte della Costituzione 88, negli anni „90 cominciò ciò che Elaine Behring ha
349 Su questo dibattito è interessante soffermarsi sulla famosa espressione del sociologo brasiliano Franscico de Oliveira che negli anni „80, riferendosi al welfare brasiliano come “Stato di benessere sociale”, lo ha definito come “Estado de Mal-Estar Social”, ossia come “Stato di Malessere Sociale”. 350
I. BOSCHETTI, A política da seguridade social no Brasil. In: Revista Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais, CFESS/ABEPSS, Brasília 2009, p.47 (traduzione propria).