La nascita dell’Unione Europea L’evoluzione della politica della concorrenza e la protezione del consumatore.

Gli obiettivi assunti inizialmente dalla Comunità Europea quali finalità della politica della concorrenza sono stati ridisegnati a seguito dell’Atto Unico del 1986 e con il Trattato di Maastricht del 1992 che sancisce la nascita dell’Unione Europea. Conseguito l’obiettivo iniziale di abbattere le barriere doganali tariffarie, ed essendo raddoppiato il numero degli Stati membri, si è posta infatti la necessità di rilanciare le politiche comunitarie in forma più articolata e penetrante per accrescere la coesione economica e monetaria, introducendo altresì procedure più idonee per la loro attuazione attraverso la rimozione della regola dell’unanimità per l’approvazione delle direttive finalizzate all’armonizzazione normativa. Viene inoltre esplicitamente introdotta la tutela del consumatore come finalità autonoma delle politiche comunitarie: il Libro Bianco del 1985, finalizzato al completamento del mercato interno, apre infatti la strada alla realizzazione di diversi progetti diretti ad interventi normativi espressamente finalizzati alla protezione dei consumatori, quali sono state ad esempio le Direttive 374 e 577 del 1985, la prima riguardante la responsabilità del danno per prodotti difettosi, la seconda relativa ai contratti tra imprese e consumatori.

Date queste premesse nasce nel 1992 l’Unione Europea, un nuovo organismo internazionale avente finalità politiche generali più ampie rispetto a quelle economiche della Comunità, che costituisce comunque il primo e principale “pilastro dell’Unione”, cui si accompagna l’introduzione dell’Unione Monetaria. L’Unione si propone infatti di “rispettare e sviluppare tutte le norme che compongono l’ordinamento comunitario”, di promuovere il progresso economico e sociale equilibrato e durevole, di affermare l’identità euorpea sulla scena internazionale, di rafforzare la protezione dello status di cittadinanza europea, di conservare e

sviluppare l’Unione quale spaziodi libertà sicureza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali (ampliando il riconoscimento già attribuito ai diritti dell’uomo)278.

Per quanto concerne l’aspetto più specificamente economico, i due Trattati hanno rimosso le residue barriere non-tariffarie, dando contestualmente inizio allo sviluppo di un’ampia serie di iniziative comuni (su tutte la moneta unica) che hanno portato, anche per sopravvenuti elementi esterni, globalizzazione in primis, ad una completa integrazione economica. A ciò si è accompagnato l’avvio di nuove politiche industriali comuni che hanno in parte superato le precedenti politiche nazionali, mettendo altresì in discussione il ruolo degli Stati membri su molte questioni279.

Grazie a questa accelerazione anche le politiche di tutela della concorrenza hanno acquistano maggiore autonomia e respiro, formalizzati dall’art. 157 del Trattato, nella parte in cui prevede che le misura a favore della competitività dell’industria non possono costituire “una base per l'introduzione da parte della

Comunità di qualsivoglia misura che possa generare distorsioni di concorrenza”. La

politica della concorrenza ha così svolto ancor più le veci della politica industriale degli Stati membri, ormai indebolita dalle insoddisfacenti performance economiche dei paesi-guida dell’Unione. Altri fattori che hanno influenzato la nuova politica della concorrenza, e non estranei alla stessa crisi delle politiche industriali nazionali, sono stati l’effetto combinato dell’avvenuta integrazione dei vari mercati nazionali in un unico mercato comune e dell’allargamento dei mercati geografici rilevanti, spesso ormai extraeuropei, se non mondiali, a seguito della globalizzazione280. Accrescere la competitività delle imprese europee diviene pertanto un obiettivo prioritario dell’Unione, da perseguire anche attraverso la cooperazione e la concentrazione tra imprese, pena la loro scomparsa.

Il portato di tale effetto è a sua volta una maggiore rilevanza degli obiettivi di efficienza nelle valutazioni effettuate dalle autorità competenti; obiettivi che si sono posti in posizione di complementarietà, e non più di subordinarietà rispetto alla creazione del mercato unico e in posizione di supremazia, almeno teorica, rispetto

278

T. Ballarino, Manuale di diritto dell’Unione Europea, Padova, 2004, p. 34-35. 279_{P. R. Willis, Introduction to EU competition Law, London, 2005, p. 12 ss. .}

280_{G. Amato, Politica industriale e politica della concorrenza nell’Europa unita, in F.Mosconi (a} cura di), Le nuove politiche industriali nell’Europa allargata, Parma, 2005, p. 119-121.

alle altre finalità perseguite attraverso la politica della concorrenza. Come recentemente affermato dalla Commissione, infatti, “il primo obiettivo della politica della concorrenza è il mantenimento di mercati competitivi. La politica della concorrenza è un mezzo per stimolare l’efficienza industriale, l’allocazione ottima delle risorse, il progresso tecnico e la flessibilità nell’adeguarsi ai cambiamenti ambientali…Il secondo obiettivo è quello del mercato unico. L’esistenza di un mercato interno è una condizione essenziale per lo sviluppo di un’industria efficiente e competitiva”281; ad essi va tuttavia aggiunta, come vedremo tra poco, la tutela del consumatore.

L’Unione si propone pertanto di perseguire, attraverso la politica della concorrenza, l’integrazione economica nei limiti in cui essa consenta l’efficienza dei processi economici e dei mercati, così come il perseguimento dell’efficienza non deve ostacolare la creazione e il mantenimento del mercato unico; il tutto in un’ottica di lungo periodo. A tale evoluzione di orientamenti, peraltro, non si è accompagnata alcuna modifica a livello normativo: la disciplina europea della concorrenza continua a contemplare esplicitamente il criterio di efficienza solo con riferimento alla valutazione delle intese (art. 81 (3) del Trattato CE).

L’evoluzione della politica della concorrenza ha altresì seguito il rafforzarsi di altri obiettivi all’interno delle politiche comunitarie, che precedentemente erano perseguiti con minore intensità rispetto ad ora, con un conseguente ed ulteriore elemento di novità nella definizione dei criteri di applicazione della normativa antitrust.

Innanzitutto la definitiva introduzione della protezione del consumatore quale politica autonoma dell’Unione, come esplicitamente stabilito dal Titolo XIV dell’attuale versione del Trattato CE282, ha avuto un forte impatto sull’azione antitrust degli organi comunitari. Non solo, infatti, sono state adottate specifiche direttive di attuazione di tale politica, le più incisive delle quali, emanate nei primi anni ’90, hanno riguardato la disciplina dei contratti che vedevano coinvolti i

281_{Commissione Europea, Report on competition polcy 1999, Brussels, 2000.} 282

Art. 153 (1) Trattato CE (ex art. 129): “Al fine di promuovere gli interessi dei consumatori ed assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori, la Comunità contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori nonché a promuovere il loro diritto all'informazione, all'educazione e all'organizzazione per la salvaguardia dei propri interessi”.

consumatori finali283. Anche in ambito antitrust questa nuova e ulteriore finalità delle politiche comunitarie ha assunto progressivamente maggior rilevanza284, tanto che, e siamo ai giorni nostri, secondo la Commissione la tutela della concorrenza sul mercato costituisce innanzitutto uno strumento per “migliorare il benessere dei consumatori e per garantire la ripartizione efficiente delle risorse”285. Conseguentemente sia il legislatore comunitario286 che la Commissione tengono ora maggiormente conto degli aspetti di efficienza distributiva, con la conseguenza che non considerano equivalenti uguali variazioni del surplus del produttore e del surplus del consumatore, reputando le seconde più meritevoli di tutela.

In secondo luogo l’Unione Europea ha aumentato la propria attenzione alle materie ambientali, attraverso l’introduzione di sempre più stringenti misure di standardizzazione in materia di inquinamento e di tutela del territorio. La politica della concorrenza ha recepito tale evoluzione, adottando un atteggiamento più tollerante nei confronti di quegli accordi e quelle pratiche che hanno per oggetto o per effetto il miglioramento della qualità ambientale; si può parlare in questo senso di un ulteriore citerio di “efficienza ambientale” applicato alle decisioni antitrust della Commissione Europea287.

Anche in Europa, infine, la politica di tutela della concorrenza ha sempre risentito, e tuttora risente, inevitabilmente, delle scelte degli esecutivi in materia di politica industriale, nonché delle pressioni esercitate dalle grandi imprese residenti nell’Unione.

283_{Su tutte la direttiva CEE n. 59/92 sulla sicurezza generale dei prodotti e la direttiva CEE n. 13/93} sulle clausole abusive nei contratti con i consumatori.

284_{K.J. Cseres, Competition law and consumer protection, The Hague, 2005, p. 198 ss.} 285

Esratto del discorso del Commissario per la Concorrenza N.Kroes tenuto a Londra il 15 settembre 2005 in occasione dell’European Consumer and Competition Day. Si noti come per la prima volta il mercato unico non è esplicitamente citato tra gli obiettivi della politica della concorenza.

286_{A livello legislativo, al disposto di cui all’art. 81 (3) TCE che impone il passaggio di almeno una} parte dei benefici in termini di efficienza al consumatore, nel 1989 è stata aggiunta la previsione di cui all’art. 2 del Reg. CE 4064/1989, che prescriveva che nella valutazione di un’operazione di concentrazione gli aspetti di progresso tecnico ed economico erano rilevanti solo se era rispettato il vincolo della presenza di un beneficio per il consumatore ottenibile da tale progresso;

287

Nel 2000, ad esempio, la Commissione ha autorizzato un accordo tra produttori europei di lavatrici per abbandonare la produzione delle lavatrici più inquinanti (decisione CECED citata in M. Martinez- Lopez, Commission approves an agreement to improve efficiency of washing machines, in

4.4 Nozione di impresa ai fini dell’applicazione della disciplina della