LA NUOVA CONCEZIONE DELL ’ AMBIENTE E L ’ UTILIZZO NORMATIVO DEL PRINCIPIO DELLO SVILUPPO SOSTENIBILE

Per affrontare compiutamente l’evoluzione della normativa internazionale, comunitaria e nazionale in materia di ambiente, occorre necessariamente e preliminarmente affrontare il concetto di sviluppo sostenibile e ripercorrere l’evoluzione della nozione di ambiente e sviluppo a livello internazionale. Ciò in quanto, a fronte della drammaticità della questione ambientale a livello planetario, il concetto di sviluppo sostenibile ha sostituito, ai giorni nostri, le cd. teorie dei limiti allo sviluppo umano ed informa oramai l’intera normativa ambientale.

Come è noto, con la prima conferenza sull’ambiente tenutasi a Stoccolma nel 1972, nella quale venne adottata la “Dichiarazione sull’ambiente umano”, muta l’approccio nei confronti dell’ambiente e viene posto il principio secondo cui “L’uomo è portatore di una

solenne responsabilità per la protezione e il miglioramento dell’ambiente per le generazioni presenti e future95”.

Si sancisce così il passaggio da un “diritto all’ambiente”, inteso, in un’accezione di derivazione giusnaturalistica, come il diritto di ciascun uomo ad un ambiente sano e godibile, ad un vero e proprio “diritto dell’ambiente”, da proteggere oggi come risorsa in sé e non solo in quanto oggetto di godimento e di fruizione da parte dell’uomo. Tale concezione muta chiaramente sulla scia dell’eccessivo sfruttamento delle risorse naturali che ha causato i ben noti fenomeni degenerativi dell’ambiente naturale nella sua globalità, dalla deforestazione spregiudicata, ai cambiamenti climatici e l’assottigliamento della fascia d’ozono.

Le tappe fondamentali di questo approccio si sono snodate attraverso l’adozione di una serie di atti internazionali, che trovano la loro pietra miliare nel cd. “Rapporto Brundtland”.

Come è noto, nel 1983, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite diede mandato ad una commissione mondiale indipendente di elaborare un rapporto sui problemi mondiali dell’ambiente e dello

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L. CASTELLI, Agenda 21, cit., pag. 126. “La “Conferenza di Stoccolma” o Conferenza dell’ONU sull’ambiente umano è considerata una delle tappe fondamentali del pensiero su sviluppo e ambiente globale, ed ha determinato la presa di coscienza dei problemi ambientali a livello internazionale. In quell’occasione i delegati di 113 Nazioni si riunirono e produssero un piano d’azione con 109 diverse raccomandazioni e una dichiarazione contenente 26 principi sancendo che “L’uomo è portatore di una solenne responsabilità per la protezione e il miglioramento dell’ambiente per le generazioni presenti e future” e dando vita al programma ambiente delle Nazioni Unite (UNEP) che insieme all’UNDP, alla FAO, all’UNESCO ed alla IUCN costituisce uno dei riferimenti più importanti per lo sviluppo sostenibile a livello mondiale”.

sviluppo. Il rapporto, pubblicato nella primavera del 1987, prese il nome di Rapporto Brundtland, dal nome del Presidente della commissione ed allora primo ministro norvegese, Gro Harlem Brundtland96. Tale rapporto rileva in quanto in esso si afferma la nozione di “sviluppo sostenibile” - fatta poi propria dal diritto internazionale e dai singoli ordinamenti giuridici - che teorizza la possibilità di una relazione cooperativa tra impresa ed ambiente.

In realtà, la sostenibilità è una nozione alquanto complessa da cristallizzare in una definizione. Si può affermare, seppur con una certa approssimazione, che per sostenibilità s’intende quella caratteristica che rende il livello di un processo capace di perdurare nel tempo. Si parla di sostenibilità ambientale quando si fa riferimento alla longevità di un supporto necessario alla vita97 e di sviluppo sostenibile quando si fa riferimento al corretto uso delle risorse naturali fatto dall’uomo.

Alla base del concetto di sviluppo sostenibile vi sono tre diverse esigenze: l’urgenza di arrestare il degrado ambientale, la necessità di non impoverire le future generazioni e l’esigenza di migliorare la qualità della vita98.

Il Rapporto Bruntland sanciva che “la terra è un organismo la cui salute dipende da quella di tutte le sue componenti”. È, difatti,

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Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, in www.un-documents.net.

97

In questo senso, si parla ad esempio di sostenibilità del sistema climatico del pianeta o, ancora, del sistema agricolo, forestale, industriale, etc.

98

S. KÜHTZ, Energia e sviluppo sostenibile – Politiche e tecnologie, Rubbettino, 2005, pag. 41.

“sostenibile” lo sviluppo in grado di soddisfare i bisogni della presente generazione senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri, attraverso il bilanciamento tra sviluppo e tutela dell’ambiente99.

La globalità del fenomeno ambientale, pertanto, ha reso necessario per il perseguimento dello sviluppo sostenibile, il coinvolgimento del maggior numero possibile di “attori” per lo studio e l’implementazione di soluzioni a salvaguardia dell’ambiente, a partire dalle istituzioni transnazionali fino a giungere alla partecipazione attiva della cittadinanza100. La tutela dell’ambiente, quindi, implica la necessità di coordinamento tra gli Stati, indispensabile per affrontare problematiche che, per la loro globalità e complessità, non possono trovare soluzione adeguata a livello nazionale101.

Oggi il paradigma dello sviluppo sostenibile orienta le politiche di sviluppo nei più svariati settori dell’ordinamento, divenendo

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Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, par.15, cit., “In essence, sustainable development is a process of change in which the exploitation of resources, the direction of investments, the orientation of technological development; and institutional change are all in harmony and enhance both current and future potential to meet human needs and aspirations”.

100

S. PASSINI, Aspetti istituzionali e meccanismi di decisione nelle convenzioni sulla protezione dell'ambiente concluse ad iniziativa delle Nazioni Unite, in Riv. Giur. Amb., 1998, 05, 781.

101

In Italia, nel 2002 il Ministero dell’Ambiente ha redatto la “Strategia d’azione ambientale per lo sviluppo sostenibile”, approvata con delibera CIPE del 2 agosto 2002, n. 57 (in G.U. 30 ottobre 2002, n. 255, s.o. n. 205) nella quale opportunamente si evidenzia che un sistema economico in crescita è sostenibile solo se l’ammontare delle risorse utilizzate per la creazione di ricchezza resta, in quantità e qualità, entro opportuni limiti di sfruttamento e non sovraccarica le capacità di assorbimento fornite dall’atmosfera.

principio vincolante in molte disposizioni normative, sia comunitarie che nazionali.

Basti pensare che lo stesso Trattato sull’unione europea, all’art. 3, prevede che l’Unione “si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente”; nonché all’art. 21, in materia di cooperazione internazionale, afferma che l’Unione si pone l’obiettivo di “favorire lo sviluppo sostenibile dei paesi in via di sviluppo sul piano economico, sociale ed ambientale, con l’obiettivo primo di eliminare la povertà102”.

La nozione di sviluppo sostenibile è oramai permeata anche nel tessuto normativo nazionale e funge da criterio guida della politica ambientale nel nostra Paese.

L’art. 3-quater del cd. Codice dell’Ambiente (Decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 nella sua versione consolidata), rubricato proprio “Principio dello sviluppo sostenibile”, prevede che “Ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future”. Particolarmente rilevante è il secondo comma del

102

Dello stesso tenore è l’art. 37 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, di cui si è già parlato introducendo il cd. Principio di integrazione.

medesimo articolo che prevede che tale principio debba essere perseguito, non solo dai privati, ma anche e soprattutto dalla pubblica amministrazione nella “scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità103”

Medesimo riferimento ai principi dello sviluppo sostenibile è previsto anche per la Valutazione di impatto ambientale (VIA) e Valutazione di impatto strategico (VAS)104

103

I commi n. 2 e ss. dell’art. 3-quater del Codice dell’Ambiente, difatti, prevedono che “Anche l'attività' della pubblica amministrazione deve essere finalizzata a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile, per cui nell'ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità gli interessi alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione.

3. Data la complessità delle relazioni e delle interferenze tra natura e attività umane, il principio dello sviluppo sostenibile deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell'ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché nell'ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca altresì il principio di solidarietà per salvaguardare e per migliorare la qualità dell'ambiente anche futuro.

4. La risoluzione delle questioni che involgono aspetti ambientali deve essere cercata e trovata nella prospettiva di garanzia dello sviluppo sostenibile, in modo da salvaguardare il corretto funzionamento e l'evoluzione degli ecosistemi naturali dalle modificazioni negative che possono essere prodotte dalle attività umane”. 104

L’art. 4 del Codice dell’Ambiente, in materia di Valutazione di impatto ambientale (VIA) e Valutazione di impatto strategico (VAS), prevede che “Le norme del presente decreto costituiscono recepimento ed attuazione:

a) della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli impatti di determinati piani e programmi sull'ambiente;

b) della direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985, concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata ed integrata con la direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 e con la direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003.

c) della direttiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 gennaio 2008, concernente la prevenzione e la riduzione integrante dell’inquinamento.(…)

E’ interessante notare come il principio dello sviluppo sostenibile sia oramai penetrato anche in ambiti non esclusivamente ambientali, per guidare la normativa in materia di sviluppo e trovare il corretto bilanciamento tra esigenze dell’economia e tutela del territorio. E’ la riprova di tale circostanza, il riferimento ai principi dello sviluppo sostenibile in numerose disposizioni legislative non esclusivamente ambientali, come ad esempio, il codice degli appalti, dove all’art. 2, si prevede che il principio di economicità, che deve guidare l’affidamento e l’esecuzione di opere e lavori pubblici, possa essere subordinato “ai criteri, previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile105” . Tale previsione dimostra come la P.A. debba sempre essere guidata dalle esigenze di tutela ambientale, esigenze che sono di primario interesse collettivo in quanto necessarie al libero sviluppo della persona umana così come previsto dalla Carta Costituzionale.

Si parla, inoltre, di sviluppo sostenibile, anche in relazione agli interventi di trasformazione del territorio nell’elaborazione del piano paesaggistico, di cui all’art. 143 del Codice dei beni culturali e del

a) la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull'ambiente ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione, dell'adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile”.

105

Art. 2 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, in attuazione delle Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE

paesaggio106; ma anche in materia di bilancio pubblico, la legge di contabilità e finanza pubblica prevede che il conto del bilancio del rendiconto generale dello Stato contenga l’illustrazione delle spese relative ai programmi ambientali per l’utilizzo sostenibile delle risorse naturali107.

I sopra citati riferimenti normativi dimostrano come nei quarant’anni trascorsi dalla prima conferenza sull’ambiente di Stoccolma del 1972, il criterio dei “limiti allo sviluppo” sia stato integrato e progressivamente sorpassato proprio dalla nozione di sviluppo sostenibile che oramai guida saldamente il rapporto cooperativo che deve intercorrere tra sviluppo economico e tutela dell’ambiente.

106

L’art. 143 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 Legge 6 luglio 2002, n. 137, a seguito delle modifiche apportate nel 2008, prevede che “L'elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno:

(…)

h) individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate”.

107

L’art 36 della Legge 31 dicembre 2009, n. 196 , "Legge di contabilità e finanza pubblica", prevede che “I risultati della gestione dell'anno finanziario sono riassunti e dimostrati nel rendiconto generale dello Stato costituito da due distinte parti:

a) conto del bilancio;

b) conto generale del patrimonio.

2. Il conto del bilancio, in relazione alla classificazione del bilancio, comprende: (…)

6. Il rendiconto generale dello Stato contiene inoltre, in apposito allegato, l'illustrazione delle risultanze delle spese relative ai programmi aventi natura o contenuti ambientali, allo scopo di evidenziare le risorse impiegate per finalità di protezione dell'ambiente, riguardanti attività di tutela, conservazione, ripristino e utilizzo sostenibile delle risorse e del patrimonio naturale. A tal fine, le amministrazioni interessate forniscono al Ministero dell'economia e delle finanze le informazioni necessarie secondo gli schemi contabili e le modalità di rappresentazione stabilite con determina del Ragioniere generale dello Stato in coerenza con gli indirizzi e i regolamenti comunitari in materia”.