L A NUOVA COSCIENZA ECOLOGICA NEL MONDO ED IL S ESTO PROGRAMMA D ’ AZIONE DELL ’UE IN MATERIA AMBIENTALE

Per la concreta attuazione delle politiche comunitarie in materia di ambiente, l’UE ha predisposto dal 1973 ad oggi, sei Piani di azione. Tali fondamentali documenti rappresentano ciascuno lo sviluppo e la continuazione del precedente, e significano l’impegno concreto delle Istituzioni comunitarie per affrontare le problematiche ambientali in Europa. E’ interessante notare come dall’analisi delle disposizioni contenute in tali atti, sia possibile comprendere lo sviluppo delle politiche comunitarie e rilevare il cambiamento di approccio della Ue alla materia ambientale.

basata unicamente sulla massimizzazione del profitto risulterebbe ingannevole e fallimentare, in quanto, da un lato, non terrebbe conto delle conseguenze che l'attività di impresa finisce inevitabilmente per avere sulla collettività (con conseguenti costi sociali), dall'altro non considererebbe l'esigenza (anch'essa sociale) di riconoscere in capo agli imprenditori obblighi nei confronti degli altri soggetti coinvolti nel sistema produttivo (ad es. i consumatori). In realtà, sia la prima che la seconda ricostruzione si rivelano eccessivamente radicali, estreme, entrambe suscettibili di critica: l'idea che l'imprenditore debba gravarsi di oneri sociali senza alcuna forma di ritorno economico, anche indiretto, si fonda su una visione che - per quanto in linea astratta condivisibile - si dimostra nei fatti poco realistica, nonché rischiosa in termini di uscita dal mercato proprio per i soggetti più diligenti; la prima impostazione, d'altro canto, pecca di miopia, non considerando l'eventualità che un minore utile nell'immediato (determinato, ad esempio, da costi «ambientali») possa assicurare un più elevato profitto nel lungo periodo. Proprio sulla base di tale ultima considerazione è possibile, infatti, ipotizzare una «terza via», scevra da suggestioni altruistiche, ma nello stesso tempo in grado di valorizzare istanze di sostenibilità ambientale all'interno del mercato. In tal senso muovono quelle correnti di pensiero (alle quali in questa sede si aderisce) volte ad evidenziare come l'ambiente possa essere considerato dal mondo dell'impresa non un mero costo, bensì un investimento: in altri termini, le imprese potrebbero ottenere dei vantaggi da un comportamento virtuoso dal punto di vista ambientale, vantaggi ben maggiori dei costi che tali comportamenti presuppongono”.

In particolare, con il I Programma di azione la Comunità si poneva come obiettivo primario quello di porre rimedio agli effetti dell’inquinamento, con particolare riguardo alla “riduzione e, ove possibile, eliminazione dei danni ambientali” ed al mantenimento dell’equilibrio ecologico.

Già in questo primo programma, l’UE affermava che ogni forma di sviluppo deve tenere in considerazione gli impatti che andrà a causare sull’ambiente e che lo sviluppo tecnologico può costituire un importante strumento per mitigare l’impatto delle attività antropiche sull’ecosistema.

E’ interessante notare come, da questa iniziale impostazione di tutela ex post dei danni all’ambiente, a partire dal II Programma d’azione - che copre il lasso temporale dal 1977 al 1981 – l’UE abbia modificato il proprio approccio alle tematiche ambientali, preferendo una politica di prevenzione dei danni all’ambiente.

Secondo i principi cardine dell’azione comunitaria, la tutela dell’ambiente, difatti, deve avvenire a monte sulla base di politiche volte ad eliminare le possibili fonti di inquinamento.

A partire dal III Programma, invero, l’UE ha posto in relazione la tematica ambientale con ulteriori elementi quali l’occupazione, l’economia in generale, l’accesso alle informazioni ambientali ed il rapporto tra privato e P.A. e la cooperazione con gli Stati terzi, promuovendo la concreta attuazione delle disposizioni del Trattato che prevedevano l’integrazione della materia ambientale in tutte le politiche europee.

Il IV e V Programma (1987-2000), grazie all’inserimento di un titolo specifico nel Trattato, hanno posto le basi per il consolidamento delle politiche comunitarie in materia di ambiente, con particolare attenzione alla riduzione dei consumi energetici, allo sviluppo di fonti energetiche non fossili e alla riduzione dei rifiuti.Il V programma, in particolare, proponeva una specifica iniziativa comunitaria nel settore contabile delle imprese, volta ad incidere sulle modalità e sugli strumenti utilizzati essenzialmente dalle grandi multinazionali per registrare i risvolti finanziari delle questioni ambientali. Da tale iniziativa, è derivata ad esempio, la Raccomandazione della Commissione UE del 30 maggio 2001 relativa alla rilevazione, alla valutazione e alla divulgazione di informazioni ambientali nei conti annuali e nelle relazioni sulla gestione delle società.154

Se è vero che il Quinto Programma d’Azione UE per l’ambiente “Per uno sviluppo durevole e sostenibile” segnava un rinnovato e più ampio impegno nei confronti dell’integrazione delle istanze ambientali nelle altre politiche comunitarie, è altrettanto indubbio che i problemi che ne erano a presupposto ancora oggi sono praticamente tutti irrisolti. La valutazione globale di tale programma, difatti, se da un lato riconosceva i progressi compiuti nell’abbattimento dei livelli di inquinamento in alcune regioni europee, concludeva ugualmente che la qualità dell’ambiente sarebbe

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Nonostante il quadro normativo europeo in materia di rendiconti finanziari non tratti esplicitamente le questioni ambientali, la Raccomandazione della Commissione n. 2001/453/CE ha portato comunque all’applicazione dei principi generali e delle disposizioni stabiliti nella quarta e settima direttiva in materia di diritto societario (rispettivamente, Direttiva 78/660/CEE e 83/349/CEE.

peggiorata ove non fossero stati compiuti passi più coraggiosi nell’attuazione della legislazione ambientale, nell’integrazione della stessa con le politiche economiche e sociali dell’UE, nonché una più generale responsabilizzazione di tutti i cittadini verso tali tematiche, cosi come degli attori istituzionali ed economici.

In questo contesto, si è sviluppato il Sesto Programma d’Azione, approvato dal Parlamento europeo il 22 luglio 2002, che ha individuato nella lotta ai cambiamenti climatici, nella tutela della natura, della biodiversità, dell’ambiente e della salute, nonché della più oculata gestione delle risorse naturali e dei rifiuti, le priorità e gli obiettivi della politica ambientale dell’Unione Europea per il periodo 2002-2012155.

Il Sesto Programma descrive in modo particolareggiato i provvedimenti da adottare per contribuire alla realizzazione della strategia in materia di sviluppo sostenibile, insistendo sulla corretta applicazione della normativa ambientale vigente da parte degli Stati membri, ed annunciando che la Commissione Europea eserciterà pressione su questi attraverso la pubblica denuncia dei casi di inadempienza e l’apertura di “costose” procedure d’infrazione nei loro confronti156.

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COM(2001)31 def., Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, del 24 gennaio 2001, sul Sesto programma di azione per l'ambiente della Comunità europea "Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta".

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Decisione N. 1600/2002/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 22 luglio 2002 che istituisce il sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente (Gazzetta ufficiale L 242 del 10.9.2002).

La nuova sfida del Sesto Programma d’Azione è incentrata sull’“eco- efficienza”, ossia sulla necessità che la società moderna produca la stessa o una maggior quantità di prodotti a partire da una minore quantità di risorse e generando meno rifiuti, sganciando in tal modo la crescita economica dall’impatto ambientale157.

Per quanto di nostro interesse, alla base del VI Programma ambientale UE vi è la considerazione che per affrontare le nuove sfide ambientali sia essenziale superare il mero approccio legislativo ed assumere un orientamento proattivo e preventivo, prevedendo il coinvolgimento e la collaborazione tra le Istituzioni, gli imprenditori ed i cittadini per correggere i comportamenti non sostenibili158: “L’Unione europea vuole una società in cui la cura dell’ambiente diventi per le imprese altrettanto importante della cura del cliente159”; questo, in sintesi, è il nuovo rapporto che deve investire l’economia europea per trasformarla nella regione a più alta competitività del mondo. Difatti, l’Unione Europea, nel VI Programma, esordisce rilevando che “un ambiente sano è essenziale per la prosperità e la qualità della vita a lungo termine e i cittadini europei esigono un

157

COM/2001/0031 def., cit.

158

F. FONDERICO, Sesto Programma di azione UE per l'ambiente e “strategie tematiche”, in Riv. Giur. Amb., 2007, 05, pag. 695, “Il contesto è quello, profondamente mutato, di un mondo "a rischio" in cui la globalizzazione , assieme all'integrazione economica, rende più pressante la sfida competitiva dei paesi emergenti (Cina, India, Brasile), ma acuisce anche l'insicurezza politica e sociale (terrorismo, guerre, proliferazione nucleare, esplosione demografica, povertà e disuguaglianza) e, soprattutto, la crisi ambientale: il mutamento climatico, la perdita di biodiversità, i pericoli per la salute umana indotti dall'inquinamento, l'esaurimento delle risorse non rinnovabili, l'aumento dei rifiuti. In breve, un insieme di preoccupanti tendenze verso uno sviluppo, sotto ogni profilo, "insostenibile”.

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elevato livello di tutela ambientale. In futuro, l'ulteriore sviluppo economico e l'aumento del benessere metteranno alla prova la capacità del pianeta di continuare a far fronte al fabbisogno di risorse e di assorbire l'inquinamento. Al tempo stesso una rigorosa legislazione ambientale può fungere da motore per l'innovazione e creare sbocchi economici. A livello generale, la società deve riuscire a sganciare l'impatto e il degrado ambientale dalla crescita economica; è necessario che l'industria operi in modo più efficiente sotto il profilo ecologico, cioè produca la stessa o una maggior quantità di prodotti a partire da una minore quantità di risorse e generando meno rifiuti, e che i modelli di consumo divengano più sostenibili 160”.

Come già accennato, i quattro settori prioritari d’intervento del Sesto Programma sono: cambiamento climatico, biodiversità, ambiente e salute, gestione sostenibile delle risorse e dei rifiuti. Per ciascuno di questi settori il Programma ripercorre le problematiche in essere ed individua le azioni preminenti da intraprendere. In particolare, il programma punta:

- a porre in evidenza i cambiamenti climatici come la sfida principale per i prossimi decenni;

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COM/2001/0031 def., Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni sul Sesto programma di azione per l'ambiente della Comunità europea "Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta".

- a conservare e ripristinare il funzionamento dei sistemi naturali allo scopo di arrestare la desertificazione e la perdita di biodiversità nell’Unione Europea e su scala mondiale;

- a contribuire a un elevato livello di qualità della vita e di benessere sociale per i cittadini attraverso un ambiente in cui l’inquinamento non provochi effetti nocivi per la salute umana;

- a garantire una migliore gestione delle risorse e dei rifiuti ai fini del passaggio a modelli di produzione e consumo più sostenibili, dissociando l’impiego delle risorse e la produzione dei rifiuti dal tasso di crescita economica, e cercando di garantire che il consumo di risorse rinnovabili e non rinnovabili non superi la capacità di carico dell’ambiente.

In definitiva la Commissione Europea, sebbene abbia valutato positivamente i progressi realizzati, ha segnalato a tutte le parti interessate la necessità di compiere ulteriori ed importanti sforzi per indirizzarsi sulla via dello sviluppo sostenibile161. Elemento essenziale

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COM(2007) 225 def., Comunicazione della Commissione, del 30 aprile 2007, concernente la revisione intermedia del Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente, Gazzetta ufficiale C 181 del 3 agosto 2007. Nel settore dei cambiamenti climatici, la Commissione ha concluso, in particolare, che occorre realizzare gli obiettivi fissati dal protocollo di Kyoto e ribaditi dal Consiglio europeo del marzo 2007. In materia di natura e biodiversità, la Commissione sottolinea l’importanza di completare la realizzazione e di estendere la rete Natura 2000, di porre fine alla deforestazione, nonché di proteggere gli ecosistemi marini contro gli effetti delle reti a strascico. Nel settore della salute, la Commissione mira ad un’attuazione effettiva delle iniziative comunitarie, tra le quali la direttiva quadro sull’acqua, il regolamento REACH, la strategia sull’inquinamento atmosferico e la proposta relativa ai pesticidi. In materia di risorse naturali e di rifiuti, la stessa Istituzione comunitaria mette l'accento sulla strategia tematica per la prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti e sulla direttiva quadro sui rifiuti. Inoltre, la revisione contiene un elenco dei miglioramenti strategici della politica

del nuovo programma di azione è, pertanto, quello di richiedere - prima a livello generale nelle premesse e poi nelle singole disposizioni - un effettivo “processo di integrazione delle considerazioni ambientali in tutte le politiche ed azioni comunitarie”, ribadendo in tal modo l’importanza e la trasversalità della tematica ambientale. Non può esserci, infatti, protezione ambientale e sviluppo sostenibile senza un radicale cambiamento del comportamento di ciascun attore economico e sociale – lavoratori, imprenditori, consumatori e cittadini in genere – e tale cambiamento può fondarsi esclusivamente sullo strumento dell’educazione162.

2.3. IL RUOLO DELL’UE E DEGLI STATI MEMBRI NELLO SVILUPPO