La pianificazione economica e sociale è svolta dallo Stato, il quale opera in tale ambito stabilendo gli obiettivi ai quali, di comune accordo con l'attività coordinata dell'iniziativa privata, desidera ambire. Tuttavia, l'affermazione secondo la quale tale pianificazione è svolta dallo Stato è piuttosto generica e merita un adeguato approfondimento. Infatti, l'elaborazione dei piani per lo sviluppo nei Paesi sottosviluppati, non è affidata solo al governo e ai suoi ministeri, ma anche a specifici organi quali le commissioni di pianificazione. Esse operano in coordinamento con i tradizionali ministeri, svolgendo un'azione preziosa e imprescindibile. Esistono diversi modi di organizzare la ripartizione delle competenze tra i ministeri e tali commissioni speciali, di seguito se ne analizzano alcuni ritenuti di efficace strutturazione.
Si possono considerare due Paesi esemplificativi, come il Ceylon e l'India. Nel primo, a fine anni Cinquanta, si elaborò un Piano decennale per lo sviluppo del Paese, in cui apparve con chiarezza la distinzione dei ruoli tra commissioni di pianificazione e singoli ministeri. In tale Paese, nel 1956, venne creato il National
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Nazioni Unite, Problemi dello sviluppo sociale ed economico nei paesi dell’Asia e dell’Estremo
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Planning Council, con due principali compiti: inserire in un piano globale le singole direttive di sviluppo di ogni ministero, nonché fornire a questi ultimi un supporto di tipo consulenziale. Dunque, è importante ribadire che le concrete azioni di pianificazione provenivano dai diversi ministeri, sebbene l'azione della commissione per la pianificazione svolgesse un importante ruolo di supporto.
In particolare, tale ruolo si concretizzava in due azioni: una precedente l'elaborazione della singola direttiva ministeriale e una immediatamente successiva. Il Council creò dei technical working groups formati sia da funzionari ministeriali estrapolati dai diversi ministeri, sia da esperti delle materie oggetto della direttiva in corso di elaborazione. All'interno di tali esperti si annoveravano anche rappresentanti delle rispettive organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro. L'obiettivo, appunto, era quello di fornire al ministero competente una consulenza che fosse la più completa e la più orizzontale possibile, fungendo anche da coordinamento dei diversi ministeri. Tale ruolo preliminare di supporto era fondamentale per la concreta elaborazione della direttiva, sebbene di essa si occupasse infine il solo ministero. Dopo la finalizzazione della direttiva, il Council prevedeva ad inserirla nel piano globale di sviluppo, andando a giudicare quanto questa contribuisse alla sua realizzazione e avesse incidenza sulle aspettative formulate.
Questo tipo di struttura organizzativa, dunque, prevede una commissione per la pianificazione avente un mero ruolo consultivo, sebbene di notevole importanza, facendo così rimanere in seno ai ministeri tutto il carico della pianificazione.
Un principio base che occorre rilanciare con chiarezza nell'ambito della pianificazione economica e sociale, è quello secondo il quale a quest'ultima devono partecipare attivamente la popolazione e le comunità locali delle diverse parti del Paese. Il loro contributo, soprattutto in termini di formulazione degli interessi di una determinata area, è imprescindibile. A questo proposito, per comprendere dal punto di vista operativo come è possibile organizzare la pianificazione, si può far riferimento sempre al caso del Ceylon. In tale Paese vennero previste delle Village Committee, ossia delle unità amministrative, di natura elettiva, che raccoglievano i rappresentanti della popolazione del singolo villaggio, per dar voce alle loro istanze. Tali commissioni erano poi raggruppate nelle più ampie District Coordinating Committee, avente il ruolo di ricongiungere le singole Village Committee di una determinata area, per offrire un'opportunità di raffronto all'interno del più ampio,
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seppur circoscritto, distretto. Tale organo includeva, oltre ai singoli rappresentanti delle Village Committee, anche i funzionari del governo centrale assegnati al singolo distretto, nonché membri del Parlamento rappresentativi delle comunità locali. Il District Coordinating Committee svolgeva una serie di funzioni molto importanti, tra cui la principale era quella di formulare piani generali per la spesa dei fondi stanziati dal governo centrale per l'insieme del distretto. Inoltre, esso faceva pervenire al governo le richieste di stanziamento per l'anno finanziario successivo.
L'organo in questione, dunque, assumeva un ruolo operativo che andava ben al di là della mera consulenza offerta dal National Planning Council, poiché appunto decideva come spendere i fondi ricevuti dal governo centrale. In sostanza, esso era il centro motore della pianificazione su scala regionale. Il modello di pianificazione economica e sociale in questione, riassumendo quanto appena detto, prevedeva un livello nazionale dominato dai ministeri e coadiuvato da un organo consultivo, e un livello locale in cui il ruolo di primo piano era rivestito da un ente autonomo rispetto al governo, fortemente radicato al territorio ed espressione degli interessi delle comunità locali. In sostanza, sin dalla metà degli anni Cinquanta, si iniziò a comprendere quanto fosse preziosa la pianificazione regionale e quanto essa potesse dare un contributo attivo allo sviluppo del Paese, rispetto alla troppo ampia pianificazione nazionale. Tuttavia, come ben dimostra lo stesso esempio del Ceylon, permanevano delle difficoltà nel rendere l'organo di pianificazione regionale del tutto autonomo rispetto all'autorità centrale dello Stato. Più che di autonomia, infatti, si può parlare di semiautonomia, in quanto il District Coordinating Committee era pur sempre presidiato al suo interno da rappresentanti del governo centrale e membri del Parlamento, che si reputava avessero un legame con il territorio in virtù del loro trascorso lavorativo o della loro elezione in esso avvenuta. Inoltre, si ricorda che tale organo poteva formulare ed applicare piani di sviluppo regionale, ma pur sempre nei limiti delle risorse nazionali ad esso destinate.
La pianificazione economica e sociale dell'India, sin dall'elaborazione del primo Piano Quinquennale, cioè dal marzo 1950, veniva elaborata in maniera diversa rispetto a quella precedente del Ceylon, sebbene permanessero i concetti chiave: la centralità del ruolo dei ministeri in tale processo, nonché la necessità di tenere conto delle aspettative ed esigenze delle comunità locali.
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Innanzitutto, si ricorda che l'India è uno Stato federale e dunque l'articolazione della pianificazione risentiva di tale assetto istituzionale. A livello globale, l'ente che si occupava della pianificazione dell'India era la National Planning Commission, la quale era composta dai seguenti membri: il primo ministro della nazione, i ministri della pianificazione, delle finanze e della difesa, nonché altri otto membri di provenienza non governativa. In aggiunta, ne faceva parte de facto il responsabile delle rilevazioni statistiche dello Stato. Tale Commissione doveva riferire riguardo i propri lavori sia al Parlamento sia al governo centrale, per mezzo del ministro per la pianificazione. Da quanto appena esposto, si comprende come, sebbene la pianificazione fosse ufficialmente affidata ad un organo diverso dai ministeri, questi ultimi ne fossero il vero motore, poiché appunto all'interno della Commissione vi era una forte componente governativa. In sostanza, aveva luogo una strutturazione diversa da quella del Ceylon, ma identica nei contenuti: quest'ultimo Paese manteneva la pianificazione nelle mani dei vari ministeri e creava un altro organo a scopo consultivo e di coordinamento; mentre l'India fondava un ente a cui demandare tutta la pianificazione. Tuttavia, nonostante tale diversità, in entrambi i Paesi i ministeri si accollavano il ruolo di pianificatori nazionali.
All'interno della National Planning Commission, ognuno dei membri si occupava di una materia specifica per la pianificazione, usufruendo dell'indispensabile aiuto delle divisioni tecniche presenti. Infatti, a servizio della Commissione erano presenti ventidue divisioni tecniche, le quali raggruppavano specialisti afferenti a rami specifici, i quali avevano il compito di raccogliere e ordinare i dati che servivano alla formulazione delle politiche settoriali di pianificazione. Di queste ventidue divisioni, si segnala che sei di queste erano focalizzate su temi di pianificazione sociale: vi erano una commissione per l'educazione, una per la sanità, una per le strutture abitative, nonché una per il lavoro e l'occupazione. Oltre alle divisioni tecniche direttamente afferenti alla Commissione, quest'ultima usufruiva di ulteriori organi di consulenza esterni, denominati panels. Essi erano costituiti da esperti che possedevano speciali conoscenze ed esperienze nei campi di loro pertinenza. Vi erano, negli anni Cinquanta, ben sette panels comprendenti economisti, scienziati, pedagogisti ed esperti nel campo sanitario, nell'habitat, nell'organizzazione della manodopera e nelle riforme fondiarie.
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Si ribadisce, dunque, che in India la pianificazione era interamente affidata alla National Planning Commission, sebbene in concreto essa fosse solo un catalizzatore delle proposte dei principali ministeri. Tuttavia, visto che il Paese in questione è uno Stato federale, vi era la necessità di creare un coordinamento tra tale Commissione ed i governi dei singoli Stati, per l'applicazione della pianificazione globale. Per tale motivo venne concepito il National Development Council, costituito da tutti i membri della National Planning Commission, più tutti i ministri del governo centrale e, soprattutto, tutti i primi ministri di ogni Stato indiano. Tale organo si poneva come il raccordo tra le istanze dei singoli Stati, che passavano attraverso i loro primi ministri, e quelle generali di tutta l'India. Esso veniva riunito prima dell'elaborazione di ogni Piano Quinquennale, per raccogliere appunto le voci delle comunità locali, nonché durante la sua applicazione, per giudicare lo stato di avanzamento dei lavori in ogni singolo Stato. Quindi, considerando come regione il singolo Stato indiano, si può affermare che le istanze della pianificazione regionale passavano attraverso il National Development Council.
Nello specifico, si analizza ora come avveniva la pianificazione regionale in ogni singolo Stato indiano. Il meccanismo era del tutto simile a quello della pianificazione nazionale per il Ceylon: gli organi principali della pianificazione regionale erano i singoli ministeri, tra cui spiccava il ministero dello sviluppo, i quali venivano coordinati e coadiuvati con opportune consulenze da un organo denominato Development Commission. Lo scopo principale della pianificazione regionale era quello di gestire in maniera efficiente e razionale le risorse, destinate al proprio Stato, provenienti dal piano di sviluppo globale organizzato dalla National Planning Commission. Come nel caso del Ceylon, dunque, si ripropone lo stesso concetto centrale: la pianificazione regionale deve godere di un certo grado di autonomia rispetto a quella nazionale. Tuttavia, anche per l'India si parla di semiautonomia degli organi pianificatori regionali, cioè i ministeri e la Development Commission: essi erano chiamati ad amministrare risorse provenienti dal governo centrale, dunque risultavano dipendenti dagli stanziamenti decisi da quest'ultimo. Inoltre, lo Stato centrale cercava comunque di esercitare una certa influenza sui singoli Stati: per esempio, la National Planning Commission, nel dicembre 1954, indirizzò ai governi
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di ciascun Stato le direttive per la preparazione degli schemi dei piani di villaggio e di distretto157.
I concetti generali che si possono trarre da entrambi i tipi di organizzazione della pianificazione sopra esposti, sono essenzialmente due: la pianificazione regionale, per essere efficace, deve godere di un certo grado di autonomia rispetto a quella nazionale; essa è lo strumento migliore per tenere conto delle necessità ed aspirazioni della popolazione locale. Inoltre, i ministeri svolgono un ruolo centrale e imprescindibile nella pianificazione nazionale, seppure necessitano di appositi organismi per incrementare l'apparato tecnico a loro disposizione e per il coordinamento interministeriale.
Gli stessi organi che si occupano della formulazione dei piani nazionali e regionali hanno il compito di vigilare sull'avanzamento dei lavori, al fine di emettere un giudizio periodico inerente i risultati che si intendeva realizzare in ogni scadenza. Si precisa che, un aspetto da cui non si può prescindere per la concreta attuazione dei piani a vari livelli, è quello relativo al coinvolgimento delle popolazioni locali. Dunque, non solo bisogna ascoltare le loro istanze in fase di formulazione dei piani, ma anche sforzarsi di comprendere se esse stiano effettivamente partecipando allo loro realizzazione, oppure se, come accade spesso nei Paesi sottosviluppati, stiano opponendo resistenza. Purtroppo, infatti, sono noti alcuni fenomeni di resistenza locale all'attuazione dei programmi di sviluppo, particolarmente quando il programma in esecuzione determina una repentina trasformazione sociale. In Ceylon, per esempio, una diga di nuova costruzione fu abbattuta dai contadini di quei terreni che erano stati sommersi con la creazione della diga. Sempre nello stesso Paese, nel progetto della Valle del Damodar i contadini che erano stati trasferiti per sgomberare i terreni necessari per l'invaso, effettuato dalla Damodar Valley Corporation (DVC), non rimasero soddisfatti della spiegazione che tale lavoro era di interesse nazionale158. La DVC fece del suo meglio per disporre una loro risistemazione, esprimendo la speranza che le persone trasferite “avrebbero sostituito la loro capanna con una decente casetta, l'oscurità con l'illuminazione e il fanatismo con la fede”159.
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Nazioni Unite, Pianificazione sociale e pianificazione economica (parte II), "Supplementi alle «Informazioni Svimez» sui problemi dei Paesi economicamente sottosviluppati", n. 99, 1961, pp. 3419-3423.
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Nazioni Unite, Pianificazione sociale e pianificazione economica (parte II), op. cit., p. 3424. 159
Damodar Valley Corporation, DVC in project and retrospect, Damodar Valley Corporation, Calcutta, 1958.
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Tuttavia, la collaborazione dei locali non fu entusiasmante. La DVC aveva costruito nel Bihar 343 case e messo a disposizione 4.495 acri di terra: le persone trasferite occupavano, nel 1959, soltanto 161 case e 2.671 acri di terra.
La partecipazione sociale alla pianificazione, ma più in generale il contesto socioculturale dello sviluppo, svolge un ruolo fondamentale per la realizzazione del progresso socioeconomico di un Paese160.